專項債有產(chǎn)業(yè)專項債和地方政府專項債，前者屬于企業(yè)債的一種，2017年國家發(fā)展改革委辦公廳曾發(fā)布《社會領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)專項債券發(fā)行指引（發(fā)改辦財金規(guī)〔2017〕1341號）》鼓勵市場化運營的公司法人主體發(fā)行（公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、公立學校等公益性質(zhì)主體除外）社會領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)專項債券，募集資金主要用于社會領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性項目建設(shè)，或者其他經(jīng)營性領(lǐng)域配套社會領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)相關(guān)設(shè)施建設(shè)，主要依據(jù)《公司法》、《證券法》、《企業(yè)債券管理條例》發(fā)行，主要推出過PPP項目專項債券、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展專項債券等等品種。這類專項債并不是本文討論的內(nèi)容，本文分析的是后者，地方政府專項債，根據(jù)《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫[2015]83號）規(guī)定，是為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。

一、 地方政府專項債的由來

我國1994年頒布的《預(yù)算法》第二十八條明確規(guī)定“ 地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡胤秸l(fā)債禁令直到2009年才開始松動。為應(yīng)對2008年金融危機，破解地方政府融資難題，2009年3月全國兩會政府工作報告中提出安排發(fā)行地方政府債券2000億元，用于部分緩解4萬億投資計劃中地方政府的配套資金壓力。2009年2月財政部發(fā)布《地方政府債券預(yù)算管理辦法（財預(yù)[2009]21號）》，開始推進地方政府債券發(fā)行改革，規(guī)定地方政府經(jīng)國務(wù)院批準同意，以省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費，債券收入可以用于省級（包括計劃單列市）直接支出，也可以轉(zhuǎn)貸市、縣級政府使用。此時地方政府債券為“代發(fā)代還”模式。

2011年10月財政部印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，啟動了上海、浙江、廣東、深圳四?。ㄊ校┑胤秸孕邪l(fā)債試點，規(guī)定試點?。ㄊ校┰趪鴦?wù)院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟陌l(fā)債機制。此次改革之后，地方政府債券的發(fā)行端開始放開，不過其還本付息仍由財政部代辦執(zhí)行，即“自發(fā)代還”模式。

2014年5月財政部印發(fā)的《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》規(guī)定，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發(fā)自還，在國務(wù)院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金。地方政府債券進入“自發(fā)自還”模式。

2014年8月《預(yù)算法》修改，正式以法律形式賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)利，且禁止地方政府及其所屬部門以任何其他方式舉借債務(wù)。

2014年9月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)〔2014〕43號）》規(guī)定地方政府依法適度舉債權(quán)限及地方政府舉債融資機制，地方政府舉債采取政府債券方式，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。由此，地方政府專項債券被正式提出。

2015年4月財政部發(fā)布《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法（財庫〔2015〕83號）》明確規(guī)范了地方政府專項債券的發(fā)行流程及管理。地方政府專項債券成為法定的重要債務(wù)融資工具之一。

二、 地方政府專項債的類型和主要品種

（一） 地方政府專項債的類型

2015年4月財政部發(fā)布《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法（財庫〔2015〕83號）》對地方政府專項債（以下簡稱普通專項債）進行了詳細的規(guī)定，是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。專項債券采用記賬式固定利率附息形式。 專項債券由各地按照市場化原則自發(fā)自還，遵循公開、公平、公正的原則，發(fā)行和償還主體為地方政府。專項債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年，2018年后又增加15年、20年。單只專項債券應(yīng)當以單項政府性基金或?qū)ｍ検杖霝閮攤鶃碓矗瑔沃粚ｍ梻梢詫?yīng)單一項目發(fā)行，也可以對應(yīng)多個項目集合發(fā)行。

2017年6月財政部發(fā)布《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知（財預(yù)〔2017〕89號）》試點發(fā)行項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券（以下簡稱項目收益專項債），按照本地區(qū)政府性基金收入項目分類發(fā)行，實現(xiàn)項目收益與融資自求平衡，建立專項債券與項目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)。專項債券對應(yīng)的項目取得的政府性基金或?qū)ｍ検杖?，?yīng)當按照該項目對應(yīng)的專項債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應(yīng)的項目收益償還到期債券本金。因項目取得的政府性基金或?qū)ｍ検杖霑簳r難以實現(xiàn)，不能償還到期債券本金時，可在專項債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行相關(guān)專項債券周轉(zhuǎn)償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還。項目收益專項債，各地應(yīng)當按照相關(guān)規(guī)定，充分結(jié)合項目建設(shè)運營周期、資金需求、項目對應(yīng)的政府性基金收入和專項收入情況、債券市場需求等因素，合理確定專項債券期限。

項目收益專項債代表了地方政府專項債的發(fā)展方向，目前處于試點階段，作為地方政府專項債的一種特殊品種，成熟一類項目推進一類，目前已經(jīng)推出的有土地儲備、政府收費公路、棚改、軌道交通和高等學校五個品種。

表一：普通專項債券與項目收益專項債券的區(qū)別

注：周轉(zhuǎn)條款：因項目取得的政府性基金或?qū)ｍ検杖霑簳r難以實現(xiàn)，不能償還到期債券本金時，可在專項債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行相關(guān)專項債券周轉(zhuǎn)償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還。

（二） 地方政府專項債的主要品種

地方政府專項債依法允許發(fā)行后并沒有在法規(guī)層面對發(fā)債的領(lǐng)域和項目作出具體的要求和限制，且審核程序簡單，對項目的論證要求不高，實踐中地方政府往往創(chuàng)新出各種專項債名目和品種，這就是專項債被稱為萬能債的原因，任何項目都可以包裝后申請發(fā)債，其實真正被法規(guī)明確規(guī)范的地方政府專項債品種目前只有土儲、收費公路、棚改、軌道交通、高等教育五個項目收益專項債品種。

（1） 地方政府土地儲備專項債券。

2017年5月財政部、國土資源部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）>的通知（財預(yù)〔2017〕62號）》，從土地儲備領(lǐng)域開始試行項目收益專項債。地方政府土地儲備專項債券是第一個法規(guī)明文規(guī)定的地方政府專項債品種。

土地儲備專項債是地方政府為土地儲備發(fā)行，以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入（以下統(tǒng)稱土地出讓收入）償還的地方政府專項債券。

省級政府為土地儲備專項債券的發(fā)行主體。市縣級政府確需發(fā)行土地儲備專項債券的，由省級政府統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給市縣級政府。經(jīng)省級政府批準，計劃單列市政府可以自辦發(fā)行土地儲備專項債券。

發(fā)行土地儲備專項債券的土地儲備項目應(yīng)當有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。

土地儲備專項債券納入地方政府專項債務(wù)限額管理。土地儲備專項債券收入、支出、還本、付息、發(fā)行費用等納入政府性基金預(yù)算管理。

（2） 地方政府收費公路專項債券。

2017年6月財政部、交通運輸部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）>的通知（財預(yù)〔2017〕97號）》，地方政府收費公路專項債券作為財預(yù)89號文提及的另一個項目收益專項債試點，成為第二個法規(guī)明文推出的地方政府專項債品種。

收費公路專項債是指地方政府為發(fā)展政府收費公路舉借，以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的車輛通行費收入、專項收入償還的地方政府專項債券。這里的政府收費公路是指根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，采取政府收取車輛通行費等方式償還債務(wù)而建設(shè)的收費公路，主要包括國家高速公路、地方高速公路及收費一級公路等；專項收入包括政府收費公路項目對應(yīng)的廣告收入、服務(wù)設(shè)施收入、收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓收入等。

省級政府為收費公路專項債券的發(fā)行主體。市縣級政府確需發(fā)行收費公路專項債券的，由省級政府統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給市縣級政府。經(jīng)省級政府批準，計劃單列市政府可以自辦發(fā)行收費公路專項債券。

發(fā)行收費公路專項債券的政府收費公路項目應(yīng)當有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。資金優(yōu)先用于國家高速公路項目建設(shè)，重點支持“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶三大戰(zhàn)略規(guī)劃的政府收費公路項目建設(shè)，不得用于非收費公路項目建設(shè)，不得用于經(jīng)常性支出和公路養(yǎng)護支出。

（3） 地方政府棚戶區(qū)改造專項債券。

2018年3月財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法>的通知（財預(yù)〔2018〕28號）》，為規(guī)范棚戶區(qū)改造融資行為，遏制地方政府隱性債務(wù)的增加，試點發(fā)行棚戶區(qū)改造專項債。

棚戶區(qū)改造專項債是指遵循自愿原則、納入試點的地方政府為推進棚戶區(qū)改造發(fā)行，以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項收入償還的地方政府專項債券。這里的棚戶區(qū)改造，是指納入國家棚戶區(qū)改造計劃，依法實施棚戶區(qū)征收拆遷、居民補償安置以及相應(yīng)的騰空土地開發(fā)利用等的系統(tǒng)性工程，包括城鎮(zhèn)棚戶區(qū)（含城中村、城市危房）、國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國有林區(qū)（場）棚戶區(qū)和危舊房、國有墾區(qū)危房改造項目等；專項收入包括屬于政府的棚改項目配套商業(yè)設(shè)施銷售、租賃收入以及其他收入。

省級政府為棚改專項債券的發(fā)行主體。試點期間市縣級政府確需棚改專項債券的，由其省級政府統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給市縣級政府。經(jīng)省政府批準，計劃單列市政府可以自辦發(fā)行棚改專項債券。

試點發(fā)行棚改專項債券的棚戶區(qū)改造項目應(yīng)當有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對應(yīng)的納入政府性基金的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項收入應(yīng)當能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。

棚改專項債券納入地方政府專項債務(wù)限額管理。棚改專項債券收入、支出、還本、付息、發(fā)行費用等納入政府性基金預(yù)算管理。

以上三個地方政府專項債品種為財政部在全國范圍內(nèi)推進的試點品種。

表二：土地儲備專項債、收費公路專項債、棚改專項債對比表

（4） 軌道交通項目專項債券。

2017年11月深圳市財政委員會根據(jù)財政部2017年89號文發(fā)布《深圳市軌道交通項目專項債券管理辦法（試行）（深財預(yù)〔2017〕137號）》，2017年12月11日，深圳市成功在深交所招標發(fā)行總額20億元的軌道交通專項債，這是首個由地方政府根據(jù)自身需求設(shè)計的項目收益專項債品種，成為地方政府中財預(yù)[2017]89號文的首個踐行者， 《深圳市軌道交通項目專項債券管理辦法（試行）》有效期一年，目前已失效，但深圳市軌道交通項目專項債券依然在發(fā)行，2019年3月又發(fā)行2期。

（5） 高等學校專項債券。

2018年8月云南省財政廳發(fā)布《云南省公辦高等學校項目專項債券管理辦法（暫行）（云財預(yù)〔2018〕163號）》試點發(fā)行教育建設(shè)項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券，2018年8月10日，云南省政府通過財政部深交所政府債券發(fā)行系統(tǒng)成功招標發(fā)行10億元省級高等學校專項債券。2019年8月又發(fā)行10期。目前，青海、廣西、吉林、四川、河南等省份也相繼發(fā)行教育項目專項債。

三、 地方政府專項債的審批與發(fā)行

（一） 地方政府專項債的審批

（1）地方政府專項債的審批。地方債發(fā)行前一年，市縣級政府財政部門會同行業(yè)主管部門上報下一年的一般債和專項債額度需求，由省級財政部門匯總上報財政部，經(jīng)國務(wù)院報全國人大批準全年債務(wù)新增限額。財政部根據(jù)《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》(財預(yù)[2017]35號)，在全國人大批準的限額內(nèi)根據(jù)債務(wù)風險、財力狀況等因素提出分地區(qū)債務(wù)總限額及當年新增債務(wù)限額方案，報國務(wù)院批準后下發(fā)至省級財政部門，省級財政部門在財政部下達的本地區(qū)債務(wù)限額內(nèi)，提出省本級及所轄各市縣當年債務(wù)限額方案，報省級人大批準后下達市縣級財政部門。

市縣級財政部門聘請專門機構(gòu)進行方案制定、材料撰寫，上報省級財政部門進行審核，省級財政部門報財政部審核通過后，向國庫司申請組織發(fā)行，通過債券市場完成發(fā)行后由省級財政部門轉(zhuǎn)貸給市縣。

表三：專項債審批流程

（2）備案及報告。各地應(yīng)當將本地區(qū)專項債券發(fā)行安排、信用評級、信息披露、承銷團組建、發(fā)行兌付等有關(guān)規(guī)定及時報財政部備案。專項債券發(fā)行兌付過程中出現(xiàn)重大事項應(yīng)當及時向財政部報告。

（二） 地方政府專項債的發(fā)行

（1）地方政府專項債的發(fā)行。地方政府債的發(fā)行市場包括銀行間債券市場與交易所債券市場。其發(fā)行方式包括公開發(fā)行（公開招標和公開承銷）和定向承銷發(fā)行，承銷是指地方政府與主承銷商商定債券承銷利率（或利率區(qū)間），要求各承銷商（包括主承銷商）在規(guī)定時間報送債券承銷額（或承銷利率及承銷額），按市場化原則確定債券發(fā)行利率及各承銷商債券承銷額的發(fā)債機制。招標是指地方政府通過財政部國債發(fā)行招投標系統(tǒng)或其他電子招標系統(tǒng)，要求各承銷商在規(guī)定時間報送債券投標額及投標利率，按利率從低到高原則確定債券發(fā)行利率及各承銷商債券中標額的發(fā)債機制。其中公開發(fā)行單一期次發(fā)行額在5億元以上的須通過招標方式發(fā)行。

采用承銷或招標方式的，發(fā)行利率在承銷或招標日前1至5個工作日相同待償期記賬式國債的平均收益率之上確定。

專項債券應(yīng)當在中央國債登記結(jié)算有限責任公司辦理總登記托管，在國家規(guī)定的證券登記結(jié)算機構(gòu)辦理分登記托管。專項債券發(fā)行結(jié)束后，符合條件的應(yīng)按有關(guān)規(guī)定及時在全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場等上市交易。

省級財政部門應(yīng)當不遲于發(fā)行前7個工作日，與發(fā)行場所協(xié)商地方債券（包括一般債券、專項債券）發(fā)行時間，發(fā)行場所原則上應(yīng)當按照“先商先得”的方式給予確認。各發(fā)行場所要加強溝通，避免不同省份在同一時段窗口發(fā)行地方債券，防止集中扎堆發(fā)行；需財政部進行協(xié)調(diào)的，及時與財政部聯(lián)系。

各地應(yīng)當在專項債券發(fā)行定價結(jié)束后，通過中國債券信息網(wǎng)和本地區(qū)門戶網(wǎng)站等媒體，及時公布債券發(fā)行結(jié)果。

表四：專項債發(fā)行流程

（2）信息披露。各地應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定及時披露專項債券基本信息、財政經(jīng)濟運行及相關(guān)債務(wù)情況、募投項目及對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖肭闆r、風險揭示以及對投資者做出購買決策有重大影響的其他信息。專項債券存續(xù)期內(nèi)，各地應(yīng)按有關(guān)規(guī)定持續(xù)披露募投項目情況、募集資金使用情況、對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖肭闆r以及可能影響專項債券償還能力的重大事項等。

根據(jù)《地方政府債務(wù)信息公開辦法（試行）》的通知（財預(yù)〔2018〕209號）規(guī)定，省級財政部門應(yīng)當在新增專項債券發(fā)行前，提前5個以上工作日公開以下信息：

• a.經(jīng)濟社會發(fā)展指標。包括本地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值、居民人均可支配收入等；

• b.地方政府性基金預(yù)算情況。包括本地區(qū)、本級或使用專項債券資金的市縣級政府地方政府性基金收支、擬發(fā)行專項債券對應(yīng)的地方政府性基金預(yù)算收支情況；

• c.專項債務(wù)情況。包括本地區(qū)專項債務(wù)限額及余額、地區(qū)分布、期限結(jié)構(gòu)等；

• d.擬發(fā)行專項債券信息。包括規(guī)模、期限及償還方式等基本信息；

• e.擬發(fā)行專項債券對應(yīng)項目信息。包括項目概況、分年度投資計劃、項目資金來源、預(yù)期收益和融資平衡方案、潛在風險評估、主管部門責任等；

• f.第三方評估信息。包括財務(wù)評估報告（重點是項目預(yù)期收益和融資平衡情況評估）、法律意見書、信用評級報告等；

• g.其他按規(guī)定需要公開的信息。

省級財政部門應(yīng)當及時在本單位門戶網(wǎng)站、中國債券信息網(wǎng)等網(wǎng)站披露地方債券發(fā)行相關(guān)信息，不再向財政部備案需公開的信息披露文件。

四、 地方政府專項債預(yù)算管理

根據(jù)2016年財政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)<地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法>的通知（財預(yù)〔2016〕155號）》規(guī)定，專項債務(wù)收入、安排的支出、還本付息、發(fā)行費用納入政府性基金預(yù)算管理。專項債務(wù)收入應(yīng)當用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。專項債務(wù)應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源。專項債務(wù)本金通過對應(yīng)的政府性基金收入、專項收入、發(fā)行專項債券等償還。專項債務(wù)利息通過對應(yīng)的政府性基金收入、專項收入償還，不得通過發(fā)行專項債券償還。專項債務(wù)收支應(yīng)當按照對應(yīng)的政府性基金收入、專項收入實現(xiàn)項目收支平衡，不同政府性基金科目之間不得調(diào)劑。執(zhí)行中專項債務(wù)對應(yīng)的政府性基金收入不足以償還本金和利息的，可以從相應(yīng)的公益性項目單位調(diào)入專項收入彌補。非債券形式專項債務(wù)應(yīng)當在國務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成專項債券。

省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當在專項債務(wù)限額內(nèi)舉借專項債務(wù)，專項債務(wù)余額不得超過本地區(qū)專項債務(wù)限額。

為了更清晰的說明具體省級和市縣級專項債務(wù)預(yù)算是如何納入預(yù)算科目的，本文以G省和H市為例，以舉例方式將法律規(guī)定內(nèi)容進行直觀的演示。

專項債務(wù)收入在政府性基金預(yù)算收入合計線下反映，省級列入“地方政府債務(wù)收入”下對應(yīng)的科目、市縣級列入“地方政府專項債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入”或“轉(zhuǎn)移性收入”下對應(yīng)的科目。如表五所示，2017年G省地方政府專項債務(wù)收入6910000萬元，H市專項債務(wù)收入3235003萬元。

專項債務(wù)還本支出應(yīng)當在政府性基金預(yù)算支出合計線下反映，省級和市縣級均列入“債務(wù)還本支出”下對應(yīng)的政府性基金債務(wù)還本支出科目。如表五所示，2017年G省地方政府專項債務(wù)還本支出1386404萬元，H市專項債務(wù)還本支出874242萬元。

專項債務(wù)利息、發(fā)行費用支出應(yīng)當在政府性基金預(yù)算支出合計線上反映，省級和市縣級專項債務(wù)利息支出列入“債務(wù)付息支出”下對應(yīng)的科目，發(fā)行費用支出均列入“債務(wù)發(fā)行費用支出”下對應(yīng)的科目。如表五所示：2017年G省專項債務(wù)付息支出682993萬元，專項債務(wù)發(fā)行費用支出12479萬元；H市專項債務(wù)付息支出42177萬元，專項債務(wù)發(fā)行費用支出1294萬元。

表五：專項債預(yù)算納入預(yù)算科目示例

G省2017年政府性基金預(yù)算收支執(zhí)行情況（單位：萬元）

H市2017年政府性基金預(yù)算收支執(zhí)行情況（單位：萬元）

目前地方政府自創(chuàng)的專項債名目繁多，并不局限于法規(guī)規(guī)定的范圍，編制項目投資與收益自平衡的方式也五花八樣，項目審批簡單，項目論證不充分，存在很多邏輯和合規(guī)問題，以下舉兩個案例說明。

案例一：2019年河南省洛陽市城市軌道交通1號線專項債券

2019年河南省洛陽市發(fā)行軌道交通1號線專項債券，總計劃發(fā)行50億元，分三年發(fā)行，2019年發(fā)行第1期13億元，期限為15年。根據(jù)披露的信息，項目總投資約180億元，地方財政投資36億元，配套市場化融資94億元，專項債融資50億元。據(jù)測算建成后15年票價收入約1億元。主要收入依靠財政補貼，據(jù)測算，15年間政府至少補貼183億元才能夠做到投資于收益平衡。為此洛陽市政府下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)洛陽市軌道交通發(fā)展專項資金管理暫行辦法的通知（洛政辦（2018）24號））》，文件規(guī)定，洛陽市軌道交通項目由地方財政進行前期建設(shè)補助，后期票價補貼，由地鐵沿線區(qū)縣政府分攤，各級政府每年從一般公共預(yù)算中提取1%，土地出讓金收入提取1%，配套費等各項政府收入中提取1%。由此解決專項債券資金自平衡問題。該文件的創(chuàng)新之處在于將基金收入全部調(diào)整為專項收入，可以最大限度利用專項債進行配套融資，而通過政府下發(fā)文件的形式解決了擴期限資金問題，不必受限于3年預(yù)算規(guī)劃的限制，使得政府可以在15年中持續(xù)進行財政補貼，而采用各級政府分攤，提取專項資金的方式則可以將一般公共預(yù)算收入、土地出讓金收入等各項收入都合法納入到專項資金里，最后以票價補貼的形式給項目而不是給城投公司，可不認定為隱性債務(wù)。該項目規(guī)避法律規(guī)定的方式比較巧妙，并無明顯違規(guī)情況，但項目的邏輯和資金自平衡論證仍存在一定的問題。

案例二：四川綿陽游仙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（含科技城游仙軍民融合產(chǎn)業(yè)園）專項債券

2019年四川省綿陽市發(fā)行10億元，7年期游仙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（含科技城游仙軍民融合產(chǎn)業(yè)園）專項債券，根據(jù)項目說明，該項目業(yè)主為綿陽富樂投資有限公司、綿陽游仙軍民融合發(fā)展有限責任公司，總投資78億元，項目資本金48億，專項債融資30億，2019年發(fā)行第一期10億，主要內(nèi)容為“建設(shè)安置房、廠房、研發(fā)用房、配套商業(yè)開發(fā)、土地平整、配套市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及征地拆遷補償”。項目收入來源為園區(qū)的專項收入以及土地成本返還和土地收益返還。該專項債的項目中含有商業(yè)內(nèi)容明顯違反了專項債的規(guī)定，且收入來源直接來自土地出讓金分成，也違反了相關(guān)法規(guī)，存在隱性債務(wù)問題。其項目資本金48億元為地方政府對該片區(qū)域多年累積投入的建設(shè)資金總和。該項目的邏輯比較混亂，存在各種違規(guī)問題。

五、 2019年地方政府專項債政策重大調(diào)整

2019年由于經(jīng)濟發(fā)展對基建補短板迫切需求與地方政府隱性債務(wù)危機日趨嚴重的矛盾越來越突出，決策層對專項債表現(xiàn)出高度重視，對專項債的相關(guān)政策進行了重大調(diào)整。

（一） 專項債可用于符合條件的重大項目資本金，鼓勵金融機構(gòu)配套市場化融資

2019年6月10日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，對專項債制度做出以下幾項重大修訂完善：

（1）合理明確金融支持專項債券項目標準。對沒有收益的重大項目，通過統(tǒng)籌財政預(yù)算資金和地方政府一般債券予以支持；對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發(fā)行專項債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項目單位根據(jù)剩余專項收入情況向金融機構(gòu)市場化融資。

（2）可發(fā)行專項債的重點領(lǐng)域和重大項目。鼓勵地方政府和金融機構(gòu)依法合規(guī)使用專項債券和其他市場化融資方式，重點支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、推進海南全面深化改革開放等重大戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進棚戶區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災(zāi)害防治體系建設(shè)、鐵路、收費公路、機場、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域以及其他納入“十三五”規(guī)劃符合條件的重大項目建設(shè)。

（3）積極鼓勵金融機構(gòu)提供配套融資支持。對于實行企業(yè)化經(jīng)營管理的項目，鼓勵和引導(dǎo)銀行機構(gòu)以項目貸款等方式支持符合標準的專項債券項目。鼓勵保險機構(gòu)為符合標準的中長期限專項債券項目提供融資支持。允許項目單位發(fā)行公司信用類債券，支持符合標準的專項債券項目。

（4）允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。地方政府要按照一一對應(yīng)原則，將專項債券嚴格落實到實體政府投資項目，不得將專項債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來源，不得通過設(shè)立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

（5）確保落實到期債務(wù)償還責任。省級政府對專項債券依法承擔全部償還責任。組合使用專項債券和市場化融資的項目，項目收入實行分賬管理。項目對應(yīng)的政府性基金收入和用于償還專項債券的專項收入及時足額繳入國庫，納入政府性基金預(yù)算管理，確保專項債券還本付息資金安全；項目單位依法對市場化融資承擔全部償還責任，在銀行開立監(jiān)管賬戶，將市場化融資資金以及項目對應(yīng)可用于償還市場化融資的專項收入，及時足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場化融資到期償付。市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位。嚴禁項目單位以任何方式新增隱性債務(wù)。

（6）專項債的監(jiān)管部門進行調(diào)整。財政部門及時向當?shù)匕l(fā)展改革、金融管理部門及金融機構(gòu)提供有關(guān)專項債券項目安排信息、存量隱性債務(wù)中的必要在建項目信息等。發(fā)展改革部門按職責分工做好建設(shè)項目審批或核準工作。金融管理部門指導(dǎo)金融機構(gòu)做好補短板重大項目和有關(guān)專項債券項目配套融資工作。

以上內(nèi)容每個字都非常重要，不僅對以往專項債制度中的漏洞進行了有效封堵，而且大大放開了專項債的使用范圍，使得專項債能夠最大限度的發(fā)揮出其融資功能，支持基建項目建設(shè)。以往專項債沒有使用領(lǐng)域的規(guī)定，也沒有對可發(fā)債項目進行明確限定，導(dǎo)致專項債成為萬能債，導(dǎo)致不規(guī)范發(fā)行專項債的情況泛濫，產(chǎn)生大量地方政府隱性債務(wù)，現(xiàn)在對專項債的使用范圍和項目標準進行了詳細規(guī)定，有效堵住了法規(guī)漏洞，使得專項債的發(fā)行走向規(guī)范化道路。在堵后門的基礎(chǔ)上，進一步放開前門，對專項債的市場化配套融資及償還方式進行詳細規(guī)定，擴大了專項債的融資功能同時確保有效防范隱性債務(wù)產(chǎn)生。

以往對專項債是否可以做項目資本金并沒有相關(guān)的規(guī)定，實踐中以專項債做為項目資本金的情況比比皆是，此次明確規(guī)定了可以專項債做為項目資本金的項目類型，同樣體現(xiàn)“堵后門，開前門”的宗旨。專項債制度的邏輯發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，從以往的強調(diào)資金變?yōu)閺娬{(diào)項目，債務(wù)發(fā)行必須對應(yīng)項目，資金跟項目走，監(jiān)管體系也隨之改變，在地方層面變?yōu)榘l(fā)改委管理，從資金條線管理體系變?yōu)轫椖織l線管理體系，資金配套更準確，這是專項債制度的巨大進步。

（二）2020年新增專項債不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目，進一步擴大專項債可用作項目資本金的范圍

2019年9月4日國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議對2020年新增專項債用途進行了規(guī)范，一是根據(jù)地方重大項目建設(shè)需要，按規(guī)定提前下達明年專項債部分新增額度，確保明年初即可使用見效，并擴大使用范圍，重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等能源項目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目；二是將專項債可用作項目資本金范圍明確為符合上述重點投向的重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。以省為單位，專項債資金用于項目資本金的規(guī)模占該省份專項債規(guī)模的比例可為20%左右。

本次會議在《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》基礎(chǔ)上對2020年新增的專項債做出進一步的規(guī)定，促使專項債的功能獲得更為有效的提升，將可使用專項債的領(lǐng)域進一步擴大，同時明確專項債不得用于的領(lǐng)域，尤其是不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域，也包括棚改，這將對未來土儲和棚改產(chǎn)生重大影響。對于專項債用作項目資本金的領(lǐng)域也同樣做出了擴大和限制，而且專項債資金用于項目資本金的規(guī)模占該省份專項債規(guī)模的比例上升到20%左右。

我國專項債制度始于2014年，經(jīng)過5年快速發(fā)展，到2019年發(fā)生質(zhì)的飛躍，意味著專項債未來將成為支持經(jīng)濟發(fā)展極為重要的融資工具，專項債發(fā)行的規(guī)范化程度獲得很大的提升，但其發(fā)行審核和項目論證仍存在過于簡單不夠規(guī)范的弊端，而且配套市場化融資也缺乏可行的操作細則，這使得專項債引發(fā)地方政府隱性債務(wù)的風險仍然存在，相信隨著專項債的重要性越來越突出，對專項債的監(jiān)管和規(guī)范也一定會越來越嚴格，希望專項債在未來不僅萬能，更要合規(guī)，成為支撐基建項目建設(shè)真正的融資利器。

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