數(shù)據(jù)已經(jīng)成為繼土地、勞動力、資本、技術之后的又一生產(chǎn)要素，政府、事業(yè)單位、企業(yè)都掌握著大量的公共數(shù)據(jù)，如何整合這些數(shù)據(jù)，使其產(chǎn)生社會生產(chǎn)價值，其中存在哪些難點，應該如何解決，是本文探討的中心議題。

當前，新一輪科技革命處于縱深發(fā)展階段，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟是把握本輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革機遇的戰(zhàn)略選擇。2022年我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模達1.57萬億元，同比增長18%，成為推動經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，數(shù)據(jù)成為國家重要戰(zhàn)略資源和生產(chǎn)要素。公共數(shù)據(jù)作為暢通數(shù)據(jù)資源大循環(huán)的重要一環(huán)，價值高、體量大、覆蓋面廣，充分開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)，對激活數(shù)據(jù)要素潛能、做強做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟至關重要。同時，海量公共數(shù)據(jù)的投放，可以從供給側實現(xiàn)社會需求的更加精準化分析，進而通過優(yōu)化供給結構、提升供給質量，引導刺激消費需求，對緩解當前經(jīng)濟總需求不足的矛盾具有重要意義。

一、公共數(shù)據(jù)授權運營的實踐探索

2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出“開展政府數(shù)據(jù)授權運營試點”。

2021年12月，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》進一步明確“對具有經(jīng)濟和社會價值、允許加工利用的政務數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)開放、特許開發(fā)、授權應用等方式，鼓勵更多社會力量進行增值開發(fā)利用”。

2022年12月，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》提出“建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的分類分級確權授權制度”。明確要加強匯聚共享和開放開發(fā)的公共數(shù)據(jù)范圍。近日，中共中央、國務院印發(fā)了《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》，明確“建設公共衛(wèi)生、科技、教育等重要領域國家數(shù)據(jù)資源庫”。

中央文件的陸續(xù)出臺，為公共數(shù)據(jù)授權運營提供了制度保障和方向指引，全國各地紛紛響應、積極探索。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、信息化建設基礎、數(shù)字社會認同感差異較大，各地政府在推動公共數(shù)據(jù)授權運營上，呈現(xiàn)了百花齊放、階梯發(fā)展的局面。

在制度建設方面，現(xiàn)共有22個省、直轄市制定了適應于本地區(qū)的數(shù)據(jù)相關條例。全國各省、市、區(qū)陸續(xù)制定了有針對性的、分級分區(qū)的公共數(shù)據(jù)管理辦法。

在推動力度方面，各地區(qū)差距較大，出現(xiàn)了北京、上海、成都、貴州等地的領跑態(tài)勢。

在授權模式方面，形成了授權國有資本公司運營和特許經(jīng)營兩種模式。

在運營目的方面，主要分為用于公共治理、公益事業(yè)的公益性目的和用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的商業(yè)性目的兩大類。

在收費標準方面，根據(jù)運營性質的不同，形成了免費使用、成本補償收費、授權許可費用等差異性收費情況。

二、推進公共數(shù)據(jù)授權運營的主要難點

公共數(shù)據(jù)授權運營在探索中逐步成熟，在試點上初見成效，已經(jīng)成為充分開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)的必然選擇。但同時，作為新生業(yè)態(tài)，全國各地在探索公共數(shù)據(jù)授權運營的過程中也遇到了重重難點。

一是面對未知的挑戰(zhàn)，規(guī)則難制定。制定遵循客觀規(guī)律、符合實際需求、易于理解操作的規(guī)則，是實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)授權運營規(guī)范有序、可持續(xù)發(fā)展的前提條件。但由于可參考經(jīng)驗較少、各地情況不同、數(shù)字鴻溝較大，現(xiàn)大部分地區(qū)采取謹慎觀望態(tài)度，制定的數(shù)據(jù)條例和管理辦法并未及時跟進配套實施方案，同時在實踐各環(huán)節(jié)缺乏科學統(tǒng)一的標準。

二是面對信任的屏障，意識難轉變。受傳統(tǒng)科層級體制文化的影響，政府機構對于數(shù)據(jù)授權運營存在顧慮。一方面擔心數(shù)據(jù)授權運營過程中可能存在數(shù)據(jù)泄漏風險，損害國家和公眾利益。另一方面擔心數(shù)據(jù)授權運營會影響本部門的權力運行。在傳統(tǒng)固有思維的影響下，實際工作推動難度大。

三是面對利益的較量，權益難劃分。公共數(shù)據(jù)授權運營，在涉及數(shù)據(jù)提供方、數(shù)據(jù)加工方、數(shù)據(jù)使用方等多方利益的同時，由于其天然的公共屬性，還會影響廣大群眾的利益。目前，公共數(shù)據(jù)尚未完成確權，怎樣界定權利義務、怎樣進行收益分配、怎樣維護人民利益，成為下一步開展公共數(shù)據(jù)授權運營亟需解決的難題。

（編者加：回復本訂閱號“20230717”，可下載下表制度建設文件）

表1：部分省(市)公共數(shù)據(jù)授權運營情況

來源：根據(jù)各省(市)政府官方網(wǎng)站、相關企業(yè)網(wǎng)站、企查查整理

（編者加：回復本訂閱號“20230717”，可下載上表制度建設文件）

四是面對安全的威脅，技術難突破。在數(shù)據(jù)竊取技術不斷升級、數(shù)據(jù)泄漏事件頻發(fā)的情況下，確保個人隱私和公共安全是公共數(shù)據(jù)授權運營的基本前提。當前，尚處于公共數(shù)據(jù)授權運營工作的初期，各級政府機關、事業(yè)單位所掌握的數(shù)據(jù)安全防護技術水平還比較低，大部分單位存在數(shù)據(jù)安保設施配備不齊全、技術研發(fā)投入不足、安全防護技術人員欠缺等情況。

三、公共數(shù)據(jù)授權運營的路徑構想

中國作為擁有龐大公共數(shù)據(jù)體量的大國，在推進公共數(shù)據(jù)授權運營工作中，存在嚴重的發(fā)展不平衡問題和潛在的數(shù)據(jù)安全隱患，需要分級分類探索多樣化發(fā)展路徑，統(tǒng)籌授權運營和管理，處理好規(guī)范與創(chuàng)新、發(fā)展與安全、效率與公平的關系，既要跟上快進的時代步伐，又要行穩(wěn)致遠。

在管理上考慮整體性和差異性

公共數(shù)據(jù)授權運營是一項國家戰(zhàn)略，首先要做好頂層設計。

一是在制度建設方面，要統(tǒng)籌謀劃、因地制宜。從國家、行業(yè)、組織等不同層次制定制度法規(guī)和標準規(guī)范，鼓勵跨區(qū)域協(xié)同方案探索，發(fā)揮公共數(shù)據(jù)授權運營在數(shù)字治理中的示范作用。

二是在應用推進方面，要有高度、有溫度。公共數(shù)據(jù)涉及人民利益，應始終堅持以人民為中心的思想，優(yōu)先開發(fā)運營普惠民生的公共數(shù)據(jù)應用項目。

在運營上統(tǒng)籌兼顧形成合力

公共數(shù)據(jù)授權運營是一個系統(tǒng)工程，需要遠近結合、上下貫通。

一是兼顧短期效應與長遠發(fā)展。既要關注公共數(shù)據(jù)授權運營的時效性，及時開發(fā)技術需求較低的近期產(chǎn)品，搶占數(shù)據(jù)市場發(fā)展先機。也要考慮公共數(shù)據(jù)應用的長期效應，謀劃中長期產(chǎn)品質量高、社會效益好的項目。

二是兼顧產(chǎn)業(yè)鏈各方權力義務。對數(shù)據(jù)供給單位的數(shù)據(jù)數(shù)量、質量、收費標準、規(guī)范機制，既讓政府和市場主體協(xié)同聯(lián)動、充分參與，又尊重按勞分配的市場規(guī)律，讓其獲得與項目適配的收益。

三是兼顧人才培養(yǎng)和管理。加強產(chǎn)業(yè)鏈條上各類管理、研究、技術人員的培養(yǎng)和規(guī)范管理，推進政府部門、科研院所、企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)機制，開展高級別競賽、學科研究項目，激發(fā)人才活力和創(chuàng)新意識。

在實踐上包容鼓勵試點先行

公共數(shù)據(jù)授權運營是一場創(chuàng)新實驗，需要大膽嘗試、靈活推進。

一是大力推進不同地區(qū)、不同層級、不同行業(yè)的試點工作，制定時間表任務軸，形成示范效應。

二是加強理論研究和技術攻關，與時間搶跑，與技術搶跑，鼓勵各政府部門、科研院所、民營企業(yè)聯(lián)合深挖公共數(shù)據(jù)授權運營的基礎理論研究，推進公共數(shù)據(jù)授權運營各環(huán)節(jié)的技術攻關。

三是適當建立容錯機制，在形成整體規(guī)劃的前提下，邊建邊管，探索規(guī)律，形成“回頭看”機制，實時更新完善試點推進方案。

在安全上嚴格堅持底線思維

安全可控是公共數(shù)據(jù)授權運營的基本前提，要始終做到未雨綢繆、底線思維。

一是嚴把出口關，堅持“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”大原則，大力開發(fā)利用不承載個人信息和不影響公共安全的公共數(shù)據(jù)，對于任何有可能造成國家威脅和個人利益的數(shù)據(jù)，都應審慎對待、暫不開發(fā)。

二是抓好流程監(jiān)管。監(jiān)管要緊跟發(fā)展步伐，加強數(shù)據(jù)的可用、可信、可流通、可追溯水平，切實保障全流程各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)安全。

三是加強技術防守。成立數(shù)據(jù)處理專門機構，探索不同領域、行業(yè)的多種形式模型、核驗等產(chǎn)品和服務形式，推進信息基礎設施、網(wǎng)絡等安全技術升級換代。

四是建立獎懲機制。按照“誰管理誰負責、誰運營誰負責、誰使用誰負責”的原則，將責任層層落實到人，建立數(shù)據(jù)安全評估機制，明確安全責任等級和處置措施。

來源：《數(shù)字經(jīng)濟》雜志第6期；作者：國家信息中心博士后管理辦公室副主任，劉赫等。

編輯：SCOC智城中國

審核：數(shù)字經(jīng)濟一線、城市首席數(shù)據(jù)官

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