摘要?

????????美國休耕保護項目研究，分為上下兩部分。?

????????第一部分美國休耕保護項目（Conservation Reserve Program，下稱 CRP），主要內(nèi)容為 CRP 項目基本介紹、發(fā)展過程和現(xiàn)狀；第二部分研究農(nóng)民參與 CRP 項目的經(jīng)濟性，地租、種植收 益與休耕面積的關(guān)系。

美國休耕保護項目介紹

1. 美國休耕保護項目的由來和實施情況?

????????CRP（Conservation Reserve Program）是美國休耕保護項目的英文縮寫。 CRP 是美國聯(lián) 邦政府最大的私有土地休耕項目。1985 年，美國國會通過 1985 年農(nóng)業(yè)法案開始實施的，實施項目 的目標在于減少土壤侵蝕、穩(wěn)定土地價格和減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩。項目實施以來，項目目標逐步擴展 到生態(tài)與環(huán)境保護。美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場管理局（Farm Security Agency，F(xiàn)SA）負責這一項目具體實 施；農(nóng)業(yè)部自然資源保護局（Natural Resources Conservation Service，NRCS）提供技術(shù)支 持；農(nóng)業(yè)部商品信貸公司（Commodity Credit Corporation，CCC）提供資金支持。?

????????CRP不是美國聯(lián)邦政府實施的第一個土地休耕項目，也不是唯一的土地改變用途的項目。1956 年，啟動實施了土地銀行項目，土地銀行項目是CRP的前身；土地銀行項目是一個控制糧食供給的項目，在休耕的農(nóng)地上種植保護性植被，農(nóng)田休耕期限為3~10年。最后一個土地銀行項目合同在20 世紀70年代初到期，但是每年用于土地用途改變和減少農(nóng)作物播種面積計劃的資金一直持續(xù)到1995 年。

????????20世紀80年代，CRP僅僅關(guān)注減少土壤侵蝕，根據(jù)土地自身條件，決定能否參加到自身項目中來；20世紀90年代，CRP的關(guān)注點轉(zhuǎn)向包括改善和保護水質(zhì)、提高土壤生產(chǎn)力、減少風力侵蝕和創(chuàng)建野生動物棲息地等在內(nèi)的目標；減少土壤侵蝕仍然是一個重要目標，實現(xiàn)其他既定目標也非常重 要。?

????????CRP與土地銀行項目不同，土地銀行項目通過控制農(nóng)作物的有效供給以提高農(nóng)業(yè)收入，并以此 為目標；更傾向于保護自然環(huán)境，通過給予土地所有者租金補貼，激勵他們把生態(tài)脆弱型的土地進行休耕，土地休耕期限一般為10~15年。根據(jù)1985年農(nóng)業(yè)法案，授權(quán)啟動CRP，建立農(nóng)場主、牧場主、經(jīng)營者和佃農(nóng)自愿參加的一個長期土地休耕項目。1985年農(nóng)業(yè)法案授權(quán)4000萬~4500萬英畝的土地納入此休耕項目，截至到1990年已有3390萬英畝土地納入到CRP。CRP的初衷是強調(diào)減少土壤侵蝕，由于公眾對比如水質(zhì)、河流湖泊的環(huán)境狀況、以及保護野生生物物種等其他環(huán)境問題給予關(guān)注，在1990食品、農(nóng)業(yè)、保護區(qū)和貿(mào)易法案中，美國國會將CRP實施延長至1995年并擴展了此項目 的目標范圍，CRP的目標擴展至包括提高水質(zhì)、增加野生生物棲息地和其他一些對美國公眾越來越 重要的環(huán)境目標。根據(jù)1996年農(nóng)業(yè)法案，到2002年美國CRP的土地面積上限為3640萬英畝；2002 年法案規(guī)定CRP延期至2007年12月31日，參加項目的面積上限從3640萬英畝提高至3920英畝； 2008年農(nóng)業(yè)法案設(shè)置CRP的面積上限為3200萬英畝。

????????為了參與10~15年土地休耕項目，參與者需要參與投標競價。采用環(huán)境效益指數(shù)（EBI）對土地環(huán)境價值進行評價，美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場管理局授予CRP合同。有研究認為使用EBI進行評價，會增加環(huán)境收益與成本的關(guān)系。如果土地符合參加項目的標準，那么土地所有者可能參加項目，每年獲得租 金補貼，按照核準保護計劃經(jīng)營管理其所擁有的土地；CRP合同到期以后，政府停止發(fā)放土地租金補貼。

????????農(nóng)戶和大農(nóng)場主參與CRP有兩種主要形式，即一般申請參加和不間斷申請參加。不間斷申請參加包括土地休耕強化項目（CREP）和可耕種濕地（FWP）試驗項目；一般申請參加是在特定的申請期內(nèi)，土地所有者競爭參加CRP。這些參與者的土地必須符合規(guī)定的標準，根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場 管理局的環(huán)境效益指數(shù)（EBI）評估其土地，農(nóng)戶和大農(nóng)場主然后向美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場管理局投標申請參加；美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場管理局將接受那些有最高環(huán)境效益且競標價格在可接受范圍內(nèi)的土地參加申請。不間斷申請則允許有較高環(huán)境收益的合意的土地在任何時間參加CRP，其合同期為10~15年； 只要其土地符合特定標準，投標出價將被自動接受而不受競爭約束。

2. 關(guān)于 EBI 指數(shù)?

????????不是所有提出申請都能夠批準參加 CRP。項目管理者進行評估，對每份合同進行評估，確定是否符合 CRP 的目標，所采用特定的保護和環(huán)境因素包括減少土壤侵蝕、風力侵蝕、保護和改善水質(zhì)、提高土壤生產(chǎn)力、建立野生動物棲息地等。像其他多目標項目一樣，平衡項目的這些目標需要 采用一個綜合性指數(shù)。在 CRP 實施的早期，減少土壤侵蝕是唯一保護目標，如果采用一個決定土壤侵蝕程度的指數(shù)評定一塊地不低于一個特定的“土地能力分類”指數(shù)，那么這塊地符合參加 CRP 的 標準。1990 年，開始采用“環(huán)境收益指數(shù)”（EBI）衡量地塊特征 和地塊潛在的環(huán)境收益，同時需要計算出獲得收益所需花費的成 本。采用美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場局和自然資源保護局所選定的 7 個指標對CRP的一般申請進行評估；其中的 6 個因素被稱為 N1 至 N6 （即 N1 是指種植草地、樹木、地理位置和產(chǎn)生野生動物效益的濕 地恢復(fù)計劃；N2 是從減少侵蝕、沖刷和淋溶等改善的水質(zhì)；N3 是減少侵蝕獲得的土地生產(chǎn)力的提高；N4 是在合同期間可能持續(xù) 的收益；N5 是從減少風力侵蝕獲得的空氣質(zhì)量的改善；N6 是州 或國家級自然保護優(yōu)先地區(qū)）；

????????如果土地納入 CRP，土地所有者提出的想獲得的年租金率， 這是每份申請參與 CRP 需要評估的第 7 個指標。每個環(huán)境指標均要量化處理，綜合起來就形成了申請參加 CRP 土地的環(huán)境收益指數(shù)。在某種意義上說，可以把環(huán)境收益指數(shù)看作對土地環(huán)境收益的測度。根據(jù) CRP 的面積上限和預(yù)算限制，農(nóng)業(yè)部決定“環(huán)境收益指數(shù)的取舍點”。在某一意義上說， 批準所有達到或超過環(huán)境收益指數(shù)取舍點的申請，拒絕那些低于環(huán)境收益指數(shù)的申請。

????????在 CRP 合同申請過程中，會根據(jù)最新的農(nóng)業(yè)法案修改EBI的內(nèi)容和權(quán)重，并由FSA公布。下圖一是2013年2月第45號CRP登記的EBI指數(shù)劃分。下圖二是美國分地區(qū)的 EBI 得分。

3. CRP 申請類型分類?

????????1996 年農(nóng)業(yè)法案頒布以后，可以通過“不間斷申請”（Continuous Sign-ups）的方式參加 CRP；1997 年開始實施土地休耕強化項目(CREP)，2000 年實施了可耕種濕地項目(FWP)，在愛荷華州、南達科他州、明尼蘇達州等 6 個州進行試點；土地休耕強化項目和可耕種濕地項目都是 CRP 的子項目?？梢詣澐譃橐话阋饬x上的 CRP 和土地休耕強化項目(CREP);一般意義上的 CRP 又可以進一步劃分為一般申請和不間斷申請兩種類型。?

???????無論是從面積還是從合同數(shù)來看，通過三種類型申請參加 CRP 面積和合同數(shù)量各自所占比重變化不大，一般申請方式都占有絕對的主導(dǎo)地位，不間斷申請方式在面積和合同數(shù)上居第 2 位，最少的是 CREP。通過不間斷申請和 CREP 參加 CRP 地塊面積比較小的土地，而不間斷申請是為了特定 生態(tài)保護目標而把耕地納入到休耕范疇的，如野生生物的保護帶、保護淡水植物和淺水區(qū)、優(yōu)先保護區(qū)域；實施 CREP 的目標在于解決特定、優(yōu)先生態(tài)問題；雖然參與土地地塊小，但是可以提供較大的生態(tài)效益和環(huán)境效果。?

????????下面是 2014 年 11 月 CRP 面積和單位面積補助數(shù)據(jù)?？梢钥吹揭话闵暾埛绞?General)為18.19百萬英畝，占到 75.1%，不間斷申請（Continuous）為 4.46 百萬英畝，占到18.4%，而可耕種濕地項目（FWP）和休耕強化項目（CREP）分別為 0.35 百萬英畝和 1.22 百萬英畝，占比較小。

????????但從單位面積補助來看，雖然全部 CRP 平均為 66 美元/英畝。但一般申請方式僅有 51 美元/ 英畝，不間斷申請和 FWP 分別為 100 美元/英畝和 113 美元/英畝。CREP 最高，達到 140 美元/英 畝?？梢娔芴峁┹^大生態(tài)效益的特定土地價值。

4. 舉例

????????第 45 號 CRP 登記注冊部分州的結(jié)果?？梢钥吹郊幢闶窍嘟?EBI，但租金相差極大。這部分原因和 CRP 的驅(qū)動因素在第二部分中研究。

休耕地分布與土地面積變化

1.美國參與 CRP 面積和平均租金變化情況

2. 分月特點

????????每個自然年的 9-10 月變化較大，但 10 月~次年 9 月變動不大。目前推測可能為 9~10 月大量合同到期，有整體性調(diào)整。從 FSA 的年度對比數(shù)據(jù)來看，兩個年度之間 的對比多以 9 月與 10 月相比。其中原因暫時沒找到（后續(xù)任務(wù)），目前可以認為，在 10 月確定 CRP 休耕面積后，從本年 10 月至次年 9 月的 CRP 面積變化不大。也就是說，2014 年 10 月底的數(shù)據(jù)：休耕面積 24.17 百萬英畝，從 2014 年 10 月~2015 年 9 月的休耕面積與之接近。

3. 分州數(shù)據(jù)CRP 數(shù)據(jù)（2013 年）

????????以 2013 年 10 月底數(shù)據(jù)為例，德克薩斯休耕面積最高，占全國 9.1%，其次是堪薩斯、科羅拉多、蒙大拿、北達科他州。前 9 占比 83%左右。下面兩圖是 CRP 登記土地在國內(nèi)的分布。

4. 分州補貼差異較大，影響因素較多。在專題（下）中研究補貼差異和 CRP 登記影響因素。

【參考文獻】 趙彥泰，美國的生態(tài)補償制度?

朱文清，美國休耕保護項目問題研究，林業(yè)經(jīng)濟，2009?

杜群（譯），美國以自然資源保護為宗旨的土地休耕經(jīng)驗，林業(yè)經(jīng)濟，2008?

向青，美國環(huán)保休耕計劃的做法與經(jīng)驗，林業(yè)經(jīng)濟，2006?

朱芬萌，美國退耕還林工程及其啟示，2004?

USDA、FSA 相關(guān)數(shù)據(jù)和報告，不一一列明

文章來源：凱豐投資

文章原址：www.kffund.cn/attached/file/20150130/20150130171023_875.pdf