關(guān)于安全評(píng)價(jià)的思考

? ? ? ? ?最近，刑法修正案（十一）通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)審議，明確將“承擔(dān)…安全評(píng)價(jià)…職責(zé)的中介組織的人員故意提供虛假證明文件”入刑。應(yīng)急管理部也下發(fā)了《關(guān)于公開(kāi)征求<關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管提升安全評(píng)價(jià)技術(shù)服務(wù)質(zhì)量的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）>意見(jiàn)的函》,明確了二十種安全評(píng)價(jià)報(bào)告重大疏漏情形和十八種安全評(píng)價(jià)報(bào)告虛假失實(shí)情形。雖然是征求意見(jiàn)，但將來(lái)出來(lái)的正式法律和文件，應(yīng)該不會(huì)有太大的變化。用評(píng)書(shū)的說(shuō)法，這些文件將會(huì)成為安全評(píng)價(jià)行業(yè)的十七禁律五十四斬。眼看著監(jiān)管部門(mén)磨刀霍霍，有朋友問(wèn)我的看法。作為一個(gè)安全評(píng)價(jià)行業(yè)的過(guò)來(lái)人，我也想把自己的思考結(jié)果分享給大家，謹(jǐn)供參考。

一、究竟是證明文件還是技術(shù)文件

首先，我們要搞清楚什么類(lèi)型的安全評(píng)價(jià)報(bào)告屬于證明文件。最近應(yīng)急管理部發(fā)布了《要求企業(yè)接受第三方服務(wù)事項(xiàng)清單》，列舉的16項(xiàng)要求企業(yè)接受第三方服務(wù)事項(xiàng)中，有6項(xiàng)是安全評(píng)價(jià)。這6項(xiàng)安全評(píng)價(jià)報(bào)告，都有證明文件的性質(zhì)。為什么這6種安全評(píng)價(jià)報(bào)告屬于證明文件？因?yàn)檫@6種安全評(píng)價(jià)報(bào)告都涉及行政許可，是作為行政許可的依據(jù)之一的。除了這6項(xiàng)，其他作為行政許可依據(jù)的安全評(píng)價(jià)報(bào)告，也有證明文件的屬性。有證明文件屬性的安全評(píng)價(jià)報(bào)告，也就是法定安全評(píng)價(jià)報(bào)告。2020年6月，江蘇省應(yīng)急管理廳在回復(fù)網(wǎng)上咨詢時(shí)，也明確“法定評(píng)價(jià)是指為應(yīng)急管理部門(mén)行政審批目錄的審批事項(xiàng)所開(kāi)展的安全評(píng)價(jià)?！毕喾?，不作為行政審批的文件，都不應(yīng)視為證明文件，不是法定安全評(píng)價(jià)報(bào)告，2020年6月，江蘇省應(yīng)急管理廳的回復(fù)中也明確評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)受企業(yè)委托編制的各類(lèi)評(píng)估報(bào)告不屬于法定評(píng)價(jià)。

為什么江蘇省應(yīng)急管理廳說(shuō)明如此？可以從邏輯上講清楚。比如普通工貿(mào)項(xiàng)目的安全生產(chǎn)條件和設(shè)施綜合分析報(bào)告、安全驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，并不涉及行政審批；也就是說(shuō)，并非因?yàn)樾姓徟枰?，建設(shè)單位才委托第三方編制報(bào)告。那為什么還要編制報(bào)告呢？一是因?yàn)楹弦?guī)需要，原安監(jiān)總局36號(hào)令對(duì)此有明確要求；二是如果做好了，確實(shí)可以提升本質(zhì)安全程度。

建設(shè)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)前，通過(guò)安全生產(chǎn)條件和設(shè)施綜合分析，明確建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該采取的安全設(shè)施和安全技術(shù)措施，以便在設(shè)計(jì)階段采納，保障建設(shè)項(xiàng)目的安全設(shè)施合規(guī)，滿足安全生產(chǎn)的基本要件。建設(shè)項(xiàng)目正式投產(chǎn)前，建設(shè)單位需要進(jìn)行安全驗(yàn)收，對(duì)設(shè)計(jì)階段設(shè)計(jì)的安全設(shè)施和安全技術(shù)措施落實(shí)情況，以及安全管理必須的要素逐一核對(duì)檢查，查缺補(bǔ)漏，保障安全生產(chǎn)。

可以看出，建設(shè)單位編制安全生產(chǎn)條件和設(shè)施綜合分析報(bào)告和安全驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，都是為了提升建設(shè)項(xiàng)目的安全生產(chǎn)條件，都不是為了證明給誰(shuí)看，建設(shè)過(guò)程也不需要誰(shuí)許可。另外，作為《要求企業(yè)接受第三方服務(wù)事項(xiàng)清單》列舉的6項(xiàng)安全評(píng)價(jià)之外安全評(píng)價(jià)（評(píng)估）報(bào)告，并不需要第三方編制，完全可以由建設(shè)單位自行編制，只要他們有這方面的技術(shù)能力。

那安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)報(bào)告是證明文件嗎？還是得看《要求企業(yè)接受第三方服務(wù)事項(xiàng)清單》。《清單》所列的安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)報(bào)告，無(wú)論涉及企業(yè)領(lǐng)安全生產(chǎn)許可證、危險(xiǎn)化學(xué)品使用許可證，還是危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證，安全評(píng)價(jià)報(bào)告都要作為監(jiān)管部門(mén)許可的依據(jù)之一。所以，為危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)領(lǐng)證所編制都是法定安全評(píng)價(jià)報(bào)告，都有證明文件屬性。相反，普通工貿(mào)企業(yè)的安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)報(bào)告，頂多到監(jiān)管部門(mén)備案，并不涉及許可，不應(yīng)視為法定安全評(píng)價(jià)報(bào)告，不算做證明文件。企業(yè)做安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)，這就像我們到醫(yī)院做健康體檢，體檢目的大多不是為了領(lǐng)什么健康證明，而是看身體是不是有問(wèn)題，哪里有問(wèn)題，有什么問(wèn)題。工貿(mào)企業(yè)的安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)報(bào)告本質(zhì)上是企業(yè)的安全現(xiàn)狀診斷報(bào)告，并不是要證明給誰(shuí)看，我們的企業(yè)是安全的，而是為了看看自己企業(yè)是不是有問(wèn)題，哪里有問(wèn)題，有什么問(wèn)題。

相信大家都看過(guò)健康體檢報(bào)告的結(jié)論，都是給出各種建議，包括要不要應(yīng)該進(jìn)一步檢查，生活上注意什么，但從不說(shuō)這人是不是健康的，更不會(huì)說(shuō)這人以后三年既不會(huì)生病，也不會(huì)死。同理，安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)結(jié)論其實(shí)也應(yīng)該是給出各種安全管理方面的建議，最好是能給出合理的安全管理方案；頂多可以說(shuō)明企業(yè)的安全管理體系是否可以控制住現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在都希望安全評(píng)價(jià)結(jié)論一定是符合安全生產(chǎn)要求，甚至潛在期望這個(gè)企業(yè)三年內(nèi)不出事，實(shí)際上就跟要求做過(guò)體檢之后，這人三年不死也不病一樣。

二、安全評(píng)價(jià)的應(yīng)有之義

如果有同行看到前面的論證就歡呼雀躍，準(zhǔn)備放飛自我，這就錯(cuò)了。目前有些安全評(píng)價(jià)報(bào)告，除了說(shuō)明企業(yè)有安全評(píng)價(jià)報(bào)告之外，啥用也不頂；扭曲了安全評(píng)價(jià)的意義。當(dāng)安全評(píng)價(jià)報(bào)告剝離證明文件屬性之后，作為技術(shù)文件的屬性必須強(qiáng)化。如果第三方編制的安全評(píng)價(jià)報(bào)告不能作為技術(shù)文件指導(dǎo)企業(yè)安全生產(chǎn)，導(dǎo)致企業(yè)遭受處罰、停產(chǎn)，甚至發(fā)生事故，經(jīng)過(guò)調(diào)查確實(shí)證明第三方有過(guò)失的，企業(yè)完全可以起訴第三方，要求民事賠償。這就有必要說(shuō)說(shuō)安全評(píng)價(jià)的應(yīng)有之義了。

首先，安全預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告（包括安條），應(yīng)該搞清楚建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)后有哪些安全風(fēng)險(xiǎn)，確定建設(shè)單位應(yīng)該采取的針對(duì)性安全技術(shù)措施，這些具體的安全技術(shù)措施在設(shè)計(jì)階段要變成具體的安全設(shè)施設(shè)計(jì)方案，落實(shí)下去后需要能夠控制建設(shè)項(xiàng)目的安全風(fēng)險(xiǎn)。這就要求，我們提出的安全技術(shù)對(duì)策措施一定要具體可行，充分且必要，既不能有缺失，也不能提離題萬(wàn)里的措施。理論上，建設(shè)單位按照安全預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告要求落實(shí)了安全設(shè)施和安全技術(shù)措施，是可以做到合規(guī)且能夠安全生產(chǎn)的。

當(dāng)然，有些高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目安全預(yù)評(píng)價(jià)，還需要通過(guò)定量分析，確認(rèn)其風(fēng)險(xiǎn)失控后的影響范圍和程度，采取補(bǔ)償措施后是不是能夠滿足風(fēng)險(xiǎn)控制要求，從而確定建設(shè)項(xiàng)目是否可以建設(shè)，也是安全預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告的應(yīng)有之義。

其次，安全驗(yàn)收評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)該搞清楚建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程是不是合法合規(guī)，建設(shè)項(xiàng)目是否落實(shí)了設(shè)計(jì)過(guò)程中確定的安全設(shè)施，技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求的安全設(shè)施，以及是否建立了保障安全生產(chǎn)的管理體系。所以，安全驗(yàn)收評(píng)價(jià)報(bào)告最主要的方法應(yīng)該是檢查表，逐一對(duì)安全設(shè)施落實(shí)情況和安全管理措施落實(shí)情況進(jìn)行檢查確認(rèn)，如果沒(méi)有缺失，就可以正式生產(chǎn)了。

再次，對(duì)于安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)，前面說(shuō)過(guò)，應(yīng)該做成企業(yè)的安全診斷報(bào)告，既包括硬件設(shè)施的，也包括安全管理的。第三方應(yīng)該通過(guò)對(duì)企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)生產(chǎn)設(shè)施與法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求的對(duì)照檢查，發(fā)現(xiàn)企業(yè)的符合性證據(jù)和不符合證據(jù)，并分析產(chǎn)生不符合項(xiàng)的根源，找到其安全管理上的缺陷，從而解決企業(yè)的問(wèn)題，并且根據(jù)企業(yè)的特點(diǎn)，給出合適的安全管理方案。就像健康體檢報(bào)告發(fā)現(xiàn)了病人肺部有陰影，至于這個(gè)陰影產(chǎn)生的原因是因?yàn)槌闊?、霧霾、矽塵，還是遺傳，就需要專(zhuān)科醫(yī)生對(duì)病人的生活習(xí)慣和接觸史進(jìn)行分析，從而確定最佳治療方案，以及出院后的休養(yǎng)建議。

無(wú)論是否是法定安全評(píng)價(jià)，是否有證明文件屬性，安全評(píng)價(jià)報(bào)告都應(yīng)該是技術(shù)文件。我們應(yīng)該致力于通過(guò)安全評(píng)價(jià)報(bào)告解決企業(yè)的安全技術(shù)和安全管理問(wèn)題，我們的安全預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告（包括安條）要成為建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)文件，安全驗(yàn)收?qǐng)?bào)告要有完整的建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施、建設(shè)過(guò)程合規(guī)性和企業(yè)安全管理措施的checklist，安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)報(bào)告要做成企業(yè)安全生產(chǎn)的診斷書(shū)。從內(nèi)心里，把我們的報(bào)告當(dāng)成技術(shù)文件，并努力提升其技術(shù)含量。如果不是法定評(píng)價(jià)，我們盡量不要說(shuō)我們的報(bào)告為政府監(jiān)管提供依據(jù)，盡量說(shuō)我們的評(píng)價(jià)是受企業(yè)的委托。事實(shí)上，只要我們有能力，企業(yè)牽條狗過(guò)來(lái)，我們也可以給他做個(gè)評(píng)價(jià)，只是我們這個(gè)評(píng)價(jià)得確實(shí)有用。

千萬(wàn)不要把安全評(píng)價(jià)報(bào)告當(dāng)成護(hù)身符，誰(shuí)有這個(gè)認(rèn)識(shí)就害誰(shuí)。企業(yè)如果以為有評(píng)價(jià)報(bào)告就可以放松安全管理，就埋下了事故的種子。監(jiān)管部門(mén)如果因?yàn)槠髽I(yè)有安全評(píng)價(jià)報(bào)告（尤其是現(xiàn)在這樣的安全評(píng)價(jià)報(bào)告）就放松監(jiān)管，就無(wú)異于掩耳盜鈴。如果安全評(píng)價(jià)公司以為自己的報(bào)告有如此功能，那就不必搞什么安全評(píng)價(jià)公司了，直接開(kāi)個(gè)廟，都請(qǐng)五十年以上修為的高僧大德，給每個(gè)企業(yè)畫(huà)個(gè)符，保佑三年安全生產(chǎn)，比安全評(píng)價(jià)省事很多。

三、論廢除安全評(píng)價(jià)的合理性

近些年，安全評(píng)價(jià)公司在安全生產(chǎn)上的作用，越來(lái)越像個(gè)背鍋俠，每次出現(xiàn)在公眾視野上的時(shí)候，都是出了事故了，被調(diào)查了，要抓人了，這很不公平。首先，這和當(dāng)初設(shè)立安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的初衷是背離的。其次，安全評(píng)價(jià)公司也背不起這個(gè)鍋，一旦發(fā)生大事故，哪是處理一個(gè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)就能平息眾怒的？在筆者看來(lái)，所有的安全評(píng)價(jià)都應(yīng)該取消了。因?yàn)榘踩u(píng)價(jià)工作背離了初衷，也確實(shí)沒(méi)有必要。

最近十多年來(lái)，監(jiān)管部門(mén)要求安全評(píng)價(jià)公司提交的安全評(píng)價(jià)報(bào)告結(jié)論必須是無(wú)條件的合格結(jié)論，才可以備案，要安全評(píng)價(jià)公司必須督促企業(yè)整改，實(shí)際上這是做不到的。前面說(shuō)過(guò)，安全評(píng)價(jià)公司就像醫(yī)院，病人找到這家醫(yī)院，醫(yī)院給他檢查、診斷，告訴他得了什么病，是吃藥、打針還是動(dòng)手術(shù)，然后病人遵醫(yī)囑，按照醫(yī)生的要求吃藥、打針、動(dòng)手術(shù)，病才能治好。斷無(wú)只要入院，無(wú)論病人肯不肯吃藥，都必須治愈的道理。現(xiàn)在要求無(wú)論病人吃不吃藥，安全評(píng)價(jià)公司不但得治好病，診斷過(guò)程無(wú)瑕疵，還得保證至少三年不復(fù)發(fā)，老實(shí)說(shuō)，臣妾做不到哇，需要觀音菩薩、如來(lái)佛祖才行。

為什么說(shuō)沒(méi)有必要做安全評(píng)價(jià)了呢？首先說(shuō)沒(méi)必要做安全預(yù)評(píng)價(jià)。安全預(yù)評(píng)價(jià)本來(lái)就不是法律所說(shuō)的安全設(shè)施“三同時(shí)”的任何一個(gè)同時(shí)?！叭瑫r(shí)”的第一個(gè)同時(shí)就是同時(shí)設(shè)計(jì)，取消安全預(yù)評(píng)價(jià)，把安全設(shè)施設(shè)計(jì)做好就行了，不行就加強(qiáng)安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查。如果怕設(shè)計(jì)院做不好？那就把安評(píng)師分流到設(shè)計(jì)院好了，有人了，還怕做不好？安全設(shè)施設(shè)計(jì)把好關(guān)，完全可以起到比安全預(yù)評(píng)價(jià)更好的功能。怕有些項(xiàng)目到安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查階段發(fā)現(xiàn)不可以上馬？那加強(qiáng)立項(xiàng)階段的安全論證就可以了，比安全預(yù)評(píng)價(jià)還靠前。取消了安全預(yù)評(píng)價(jià)，化工項(xiàng)目建設(shè)周期至少可以縮短三個(gè)月，對(duì)搞活經(jīng)濟(jì)有好處。有人說(shuō)安全預(yù)評(píng)價(jià)沒(méi)意義，安全驗(yàn)收評(píng)價(jià)總應(yīng)該保留吧？其實(shí)也不應(yīng)該保留。安全驗(yàn)收評(píng)價(jià)報(bào)告編制完成后，就組織幾個(gè)專(zhuān)家，花了半天時(shí)間，連審核報(bào)告帶現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收，能看到多少東西？就給通過(guò)了，能沒(méi)有隱患嗎？安全驗(yàn)收就應(yīng)該由建設(shè)單位自己找各方面的專(zhuān)家，拿著設(shè)計(jì)文件、施工文件、管理文件一項(xiàng)項(xiàng)的查對(duì)，需要幾天就查幾天，全部合格了自己寫(xiě)個(gè)安全驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，存檔備查，開(kāi)始生產(chǎn)。一旦監(jiān)管部門(mén)發(fā)現(xiàn)他們開(kāi)始生產(chǎn)了，再去查他就是了，如果他沒(méi)有按規(guī)定驗(yàn)收，罰款、勒令他停產(chǎn)重新驗(yàn)收就是了。那還有人說(shuō)安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)，總有意義吧？其實(shí)安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)也沒(méi)有意義。為什么這么說(shuō)？其實(shí)很好理解。比如三年以來(lái)，企業(yè)換了一根材質(zhì)不符合要求的管道，安評(píng)師現(xiàn)場(chǎng)檢查的時(shí)候，有經(jīng)驗(yàn)的評(píng)價(jià)師，仔細(xì)認(rèn)真一點(diǎn)兒，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)。但如果企業(yè)換了一個(gè)材質(zhì)不合格墊片呢？企業(yè)可能換這個(gè)墊片的時(shí)候連更換記錄都沒(méi)留下，你還可能發(fā)現(xiàn)嗎？但是你沒(méi)發(fā)現(xiàn)，就可能因?yàn)檫@個(gè)墊片不合格出事故了，要處罰你，你冤不冤啊？何況現(xiàn)在無(wú)論報(bào)告缺陷和事故有沒(méi)有直接關(guān)系，都會(huì)被處罰,誰(shuí)又能寫(xiě)出天衣無(wú)縫的報(bào)告來(lái)呢？有些企業(yè)負(fù)責(zé)人，以為拿了個(gè)安全評(píng)價(jià)報(bào)告，就像取得了免死金牌、丹書(shū)鐵券；還有些企業(yè)主甚至把安全評(píng)價(jià)報(bào)告當(dāng)成了神仙符箓，從來(lái)不看內(nèi)容，只用它來(lái)抵擋監(jiān)管部門(mén)的檢查，不但背離初衷，而且也不是安全評(píng)價(jià)所能承受之重。

取消了安全評(píng)價(jià)，大家也不必?fù)?dān)心沒(méi)有飯吃，還有很多工作可以做?，F(xiàn)在安全生產(chǎn)形勢(shì)還遠(yuǎn)沒(méi)有好到大家沒(méi)有飯吃的地步，為企業(yè)安全生產(chǎn)管理做專(zhuān)項(xiàng)或者整體的提升，提供私人訂制式的安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)，都是很好的藍(lán)海市場(chǎng)，既可以讓我們的工作有意義，又不用承擔(dān)刑事責(zé)任，只需要我們努力提升自身的服務(wù)能力就是了。

四、結(jié)語(yǔ)

有同行擔(dān)心《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管提升安全評(píng)價(jià)技術(shù)服務(wù)質(zhì)量的意見(jiàn)》一旦正式發(fā)布，將來(lái)追責(zé)起來(lái)會(huì)非常容易，這擔(dān)心不無(wú)道理。反過(guò)來(lái)大家想想，嚴(yán)刑峻法固然可怕，如果嚴(yán)刑峻法加上法無(wú)定法，被追責(zé)可能就看執(zhí)法者的心情了，那才是人為刀俎我為魚(yú)肉；還不如明確虛假和疏漏的情形，大家努力避免就是了。至于有些地方的執(zhí)法人員，對(duì)非法定安全評(píng)價(jià)缺陷也根據(jù)應(yīng)急管理部1號(hào)令進(jìn)行處罰，那是權(quán)力的傲慢，沒(méi)辦法的；何況有些安全評(píng)價(jià)報(bào)告，也實(shí)在不成個(gè)樣子。
? ?面對(duì)這么嚴(yán)峻的形式，還是建議同行們努力提升自己的報(bào)告質(zhì)量，致力于為客戶解決安全問(wèn)題。安評(píng)公司從依賴政策生存，逐漸轉(zhuǎn)為利用政策，立足市場(chǎng)。同行們不要滿足于做中介，做掮客，及早拋開(kāi)中介思維，把自己打造成真正的安全技術(shù)服務(wù)公司，或許會(huì)一別兩寬。

作者為江蘇省資深安全從業(yè)人士。