一、土壤修復(fù)是“十四五”期間生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作減污降碳協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容

????2020年9月以來，習(xí)近平總書記先后在聯(lián)合國大會(huì)、氣候雄心峰會(huì)等會(huì)議上，提出“二氧化碳排放力爭在2030年前達(dá)峰、努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)。我國在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，都圍繞碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)做出了一系列重要部署。生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋在2021年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上提出，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央，把應(yīng)對(duì)氣候變化工作擺在了生態(tài)文明建設(shè)更加突出重要的位置，把實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)作為深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)要求，推動(dòng)減污降碳協(xié)同治理成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要抓手。實(shí)施減污降碳協(xié)同治理，能夠更好地推動(dòng)環(huán)境治理從注重末端治理向更加注重源頭預(yù)防和源頭治理有效轉(zhuǎn)變，“十四五”時(shí)期，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)將進(jìn)入減污降碳協(xié)同治理的新階段。

????研究表明，土壤占全球自然氣候解決方案總潛力的25%，其中40％是對(duì)現(xiàn)有土壤碳的保護(hù)，而60％是對(duì)瀕危種群的重建；土壤的減碳固碳作用占森林緩解潛力的9％、濕地的72％、農(nóng)業(yè)和草地的47％，在支持減緩氣候變化方面可以發(fā)揮重要的作用。土壤修復(fù)是使遭受污染的土壤恢復(fù)正常功能的技術(shù)措施，自2016年《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》發(fā)布以來，我國開始全面推進(jìn)土壤修復(fù)工作，取得了較大的成效,“十四五”期間，推動(dòng)受污染的土地綠色可持續(xù)修復(fù)與開發(fā)、恢復(fù)和提升土壤的減碳固碳作用，將成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作減污降碳協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。

二、土壤修復(fù)主要依靠公共部門資金，社會(huì)資本參與程度較低

????我國的土壤環(huán)境質(zhì)量具有較大的提升空間，2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，全國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%；《2020年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，截至2019年底，全國耕地質(zhì)量平均等級(jí)為4.76等（中等地），其中七至十等（低等地）耕地面積占耕地總面積21.95%，耕地質(zhì)量不容樂觀。據(jù)中國環(huán)聯(lián)估算，我國耕地修復(fù)潛在市場5.9萬億，場地修復(fù)、礦山修復(fù)加起來約1萬億，資金需求十分巨大。

????我國目前土壤修復(fù)資金大部分來自公共部門，包括財(cái)政撥款、政府平臺(tái)公司等。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院對(duì)2020年土壤修復(fù)行業(yè)咨詢服務(wù)項(xiàng)目[1]統(tǒng)計(jì)顯示，2020年全國正式啟動(dòng)的土壤修復(fù)咨詢服務(wù)項(xiàng)目2853個(gè)，其中公共部門作為業(yè)主的招標(biāo)項(xiàng)目數(shù)量為2029個(gè)，占比達(dá)71.1%；根據(jù)寶航環(huán)境修復(fù)對(duì)土壤修復(fù)工程項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)顯示，2019年進(jìn)行的229個(gè)污染場地治理項(xiàng)目中，公共部門為業(yè)主的項(xiàng)目占比高達(dá)78%，其中業(yè)主類型排行前三的為政府投資公司、生態(tài)環(huán)境部門、地方人民政府，共占總項(xiàng)目數(shù)的67%左右，此外土地儲(chǔ)備中心作為業(yè)主的項(xiàng)目占11%。土壤修復(fù)領(lǐng)域以公共部門資金為主主要是由于以下兩個(gè)原因：一是在現(xiàn)有土壤污染治理責(zé)任主體規(guī)定下，存在大量責(zé)任主體不清或無法償還的污染地塊，需要由政府出資進(jìn)行修復(fù)；二是部門項(xiàng)目存在資金期限錯(cuò)配，礦山修復(fù)類項(xiàng)目治理周期較長，與目前銀行、債券等主要的融資方式存在期限錯(cuò)配問題，影響社會(huì)資本進(jìn)入。截至2020年底，中央累計(jì)撥付約400億元（包括重金屬污染治理再到土壤防治專項(xiàng)資金）財(cái)政資金用于土壤修復(fù)，遠(yuǎn)不能滿足污染場地治理需求。在我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，中央嚴(yán)控財(cái)政支出的背景下，可以預(yù)見未來政府的土壤修復(fù)專項(xiàng)資金支出上升幅度有限；同時(shí)，以銀行信貸和債券融資為主的社會(huì)資本投入短期內(nèi)難以填補(bǔ)財(cái)政資金的缺口，我國的土壤污染修復(fù)仍將面臨著巨大的資金缺口。

三、綠色基金可以有效拓寬土壤修復(fù)融資渠道

????綠色信貸、綠色債券、綠色基金、綠色保險(xiǎn)等都是構(gòu)建我國綠色金融體系不可或缺的重要元素。相較與其他綠色金融工具，綠色基金具有更靈活、更有效、資金更多元、引導(dǎo)作用更顯著等特點(diǎn)，綠色基金作為重要綠色金融工具，能充分發(fā)揮其投融資能動(dòng)性，其存續(xù)期較長的特點(diǎn)也更加適應(yīng)土壤修復(fù)項(xiàng)目中周期性長、資金成本高、前期公益性強(qiáng)等特征。通過財(cái)政資金杠桿撬動(dòng)吸引更多資本投入污染場地治理領(lǐng)域，國內(nèi)外在構(gòu)建基金推動(dòng)土壤修復(fù)工作方面，進(jìn)行了有益的探索。

（一）比利時(shí)加油站土壤修復(fù)儲(chǔ)備基金

????“加油站土壤修復(fù)基金”（BOFAS）是一個(gè)為比利時(shí)加油站及周邊土壤修復(fù)工作而設(shè)立的儲(chǔ)備基金。政府將其作為支付未來可能產(chǎn)生的維修及翻新費(fèi)用的流動(dòng)資產(chǎn)?；鹬荚诒ＷC資金穩(wěn)定的流入和流出、種子資本穩(wěn)定獲利、資本價(jià)值逐漸增加?；鹩杀壤麜r(shí)聯(lián)邦能源部出資3600歐元作為種子基金設(shè)立，后續(xù)修復(fù)款項(xiàng)為強(qiáng)制征收消費(fèi)稅和加油站所得稅形式進(jìn)行補(bǔ)充。該基金最初的運(yùn)營預(yù)期為10年，于2014年被延長5年，2004年至2014年期間，基金收到了1850份仍將繼續(xù)經(jīng)營的加油站的補(bǔ)貼申請和1964份關(guān)閉的加油站的補(bǔ)貼申請，覆蓋800個(gè)計(jì)劃將于2019年前完工的項(xiàng)目。

????比利時(shí)加油站土壤修復(fù)儲(chǔ)備基金將來自公共部門的種子資本和來自私人污染者的補(bǔ)充資本或營運(yùn)資本結(jié)合，構(gòu)建成混合儲(chǔ)備基金，是補(bǔ)充特定行業(yè)土壤修復(fù)資金缺口的有益嘗試。在可以確定的污染源產(chǎn)生直接責(zé)任方的情況下，該融資方式可以通過“污染者付費(fèi)”的模式將社會(huì)資本納入土壤修復(fù)項(xiàng)目付費(fèi)范圍，對(duì)采礦、農(nóng)用化學(xué)品、石化等行業(yè)可以作為一定的參考。

（二）烏梁素海流域生態(tài)發(fā)展基金

????烏梁素海流域生態(tài)發(fā)展基金是由內(nèi)蒙古巴彥淖爾市政府為創(chuàng)新和完善烏梁素海流域協(xié)同治理機(jī)制，加快建設(shè)烏梁素海流域綠色生態(tài)區(qū)，探索以投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化，促進(jìn)政府與市場有機(jī)結(jié)合，提高投資效益與公共服務(wù)水平，通過引入戰(zhàn)略投資方而成立的基金，負(fù)責(zé)烏梁素海流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的總體實(shí)施和投融資運(yùn)作。該基金的出資方包括市政府投資平臺(tái)、央企工程主要實(shí)施方及戰(zhàn)略投資人等各利益相關(guān)方，總規(guī)模45.2億元，按照“項(xiàng)目投資滾動(dòng)實(shí)施”、“項(xiàng)目收益與支出實(shí)現(xiàn)自平衡”的思路，對(duì)試點(diǎn)工程進(jìn)行投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理。同時(shí)基金出資設(shè)立烏梁素海流域投資建設(shè)有限公司，主要從事內(nèi)蒙古巴彥淖爾市烏梁素海流域山水林田湖草沙的綜合治理項(xiàng)目和烏梁素海綠色綜合開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)營，通過環(huán)境治理、土壤修復(fù)形成新增耕地并進(jìn)行跨省耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易而實(shí)現(xiàn)可觀的經(jīng)濟(jì)效益。

????烏梁素海流域生態(tài)發(fā)展基金構(gòu)建以及烏梁素海流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程建設(shè)過程中，地方政府通過為社會(huì)資本投資做好經(jīng)營性項(xiàng)目配置，即把經(jīng)營性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目捆綁在一起，支持社會(huì)資本通過以“項(xiàng)目養(yǎng)項(xiàng)目”形式，吸引社會(huì)資本參與流域治理及土壤修復(fù)。通過構(gòu)建基金的方式，有效解決了項(xiàng)目啟動(dòng)和建設(shè)的前期資金需求，基金在收益分配端進(jìn)行了結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，激發(fā)社會(huì)資本參與的積極性，更好的發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。在基金的支持下，該生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目區(qū)別于“財(cái)政出錢、財(cái)政買單”的傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理模式，形成了政府和社會(huì)資本共享收益的“生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)”模式，是將“綠水青山”轉(zhuǎn)變成為“金山銀山”的優(yōu)秀實(shí)踐。

四、構(gòu)建綠色基金推動(dòng)土壤修復(fù)建議

????構(gòu)建綠色基金是發(fā)揮政府財(cái)政功能撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入土壤修復(fù)領(lǐng)域的重要途徑，2020年1月，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等六部門聯(lián)合發(fā)布《土壤污染防治基金管理辦法》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各省市設(shè)立土壤污染防治基金，通過多元化渠道解決我國土地污染防治資金投入不足和籌資困難的問題。該政策發(fā)布以來，江蘇省、吉林省、湖南省等地相繼成立省級(jí)土壤污染防治基金，探索土壤污染防治項(xiàng)目多元化籌資的渠道。為更好發(fā)揮綠色基金的引導(dǎo)作用，本文提出以下幾點(diǎn)政策建議：

（一）完善綠色基金管理標(biāo)準(zhǔn)

????建議在各地設(shè)立土壤修復(fù)綠色基金過程中，制定具體完善的綠色基金管理辦法，合理設(shè)計(jì)綠色發(fā)展基金的組織形式和管理模式、資金來源與融資渠道、明確投資領(lǐng)域和資金使用限制、基金信息披露、存續(xù)期限、退出機(jī)制及利益分配等流程，為綠色基金的實(shí)施和運(yùn)作提供具體保障。

（二）加大對(duì)綠色基金的政策支持

????建議加大對(duì)綠色基金構(gòu)建和運(yùn)行的政策扶持力度，通過稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、績效激勵(lì)、高新技術(shù)的引入等方式推動(dòng)土壤修復(fù)綠色基金發(fā)展?？紤]到綠色基金需兼顧環(huán)境可持續(xù)性和財(cái)務(wù)收益性，缺乏市場準(zhǔn)入方面、稅收等方面的優(yōu)惠政策將難以有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的參與積極性；尤其是一些涉及到對(duì)接中小企業(yè)的子項(xiàng)目時(shí)，出臺(tái)有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及激勵(lì)機(jī)制，將更好地刺激社會(huì)資本的進(jìn)入。

（三）探索綠色基金績效評(píng)價(jià)機(jī)制

????土壤修復(fù)綠色基金需要兼顧環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，建議從環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面，建立可量化、可對(duì)比、可操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，綜合評(píng)估基金的運(yùn)作績效。根據(jù)土壤修復(fù)行業(yè)特征，可以設(shè)置特色化指標(biāo)，通過細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)以保證績效評(píng)價(jià)的公允性。同時(shí)，可結(jié)合E（環(huán)境）、S（社會(huì)）、G（治理）相關(guān)指標(biāo)構(gòu)建基金管理人的評(píng)價(jià)體系，從可持續(xù)發(fā)展角度評(píng)估基金管理人的信用品質(zhì)，為政府選擇合適的基金管理人提供參考，保證土壤修復(fù)綠色基金的持續(xù)性市場化運(yùn)作。此外，可以進(jìn)一步加強(qiáng)綠色基金的內(nèi)部問責(zé)機(jī)制和信息公開披露制度，嚴(yán)格規(guī)范基金管理實(shí)現(xiàn)多方監(jiān)督。

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[2]生態(tài)環(huán)境部, 國土資源部. 《全國土壤污染狀況公報(bào)》.

http://www.gov.cn/foot/site1/20140417/782bcb88840814ba158d01.pdf.

[3]生態(tài)環(huán)境部，《2020年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》.

http://www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/202105/P020210526572756184785.pdf

[4]韋伯咨詢. 《我國土壤修復(fù)市場空間過萬億工業(yè)場地修復(fù)盈利模式及前景被看好》. http://huanbao.bjx.com.cn/news/20201026/1111874.shtml.

[5]生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院. 《2020年土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展報(bào)告（咨詢篇）》.

http://www.caep.org.cn/sy/gczxzx/zxdt/202102/t20210210_821296.shtml.

[6]寶航環(huán)境修復(fù)有限公司. 《分析了873個(gè)項(xiàng)目，土壤修復(fù)市場原來是這樣的》.?

https://huanbao.bjx.com.cn/news/20200306/1051421.shtml.

作者：

黎崢?

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員