《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十二條第一款規(guī)定，對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的，作出處罰決定的生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。處罰案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定，表明對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為的處罰案件持審慎態(tài)度，有助于切實發(fā)揮民主集中制優(yōu)勢，促進(jìn)行政處罰決定的合法性、合理性，防止錯誤決策，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序的獨立價值。

在行政訴訟案件審理中，人民法院對重大、復(fù)雜的行政處罰案件審查是否經(jīng)過行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序，如未經(jīng)集體討論，該行政處罰決定構(gòu)成重大程序違法，依法予以撤銷。

如何落實好集體討論制度，實踐中執(zhí)法人員有一些困惑。筆者就適用的范圍、參加人員、時間節(jié)點和表決方式等，試探討如下：

集體討論的范圍

對于集體討論的范圍，《中華人民共和國行政處罰法》第五十七條第二款規(guī)定，對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。而何為“情節(jié)復(fù)雜”和“重大違法行為”，均為不明確的法律概念，對此，《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。

《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十二條第二款規(guī)定，有下列情形之一的，屬于情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的案件：（一）情況疑難復(fù)雜、涉及多個法律關(guān)系的；（二）擬罰款、沒收違法所得、沒收非法財物數(shù)額五十萬元以上的；（三）擬吊銷許可證件、一定時期內(nèi)不得申請行政許可的；（四）擬責(zé)令停產(chǎn)整治、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、禁止從業(yè)的；（五）生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交集體討論的其他案件。

實踐中，有很多省、市也進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定了集體討論的范圍，如浙江省湖州市規(guī)定以下情形應(yīng)提交案審委審議：（一）責(zé)令大型國有或國有控股企業(yè)停產(chǎn)、限產(chǎn)，提請市人民政府予以停業(yè)、關(guān)閉的；（二）擬處以50萬元及以上罰款的案件；（三）違法行為性質(zhì)嚴(yán)重或者危害較大的，在全市內(nèi)有重大影響的案件；（四）實施查封扣押涉及公共設(shè)施、基本民生和公共利益的案件；（五）其他需要提交案審委集體討論決定的案件。

從上述規(guī)定來看，案件集體討論的范圍至少包括較大數(shù)額的財產(chǎn)罰、對當(dāng)事人有較大影響的資格罰和行為罰等。在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作中，要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章和各地出臺的規(guī)定來具體組織實施，切實發(fā)揮集體討論的作用，增強(qiáng)決定的合理性。

集體討論的參加人員

《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十二條第一款規(guī)定，對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的，作出處罰決定的生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。

而何為負(fù)責(zé)人，按照《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》（法釋〔2018〕1號）第一百二十八條第一款的規(guī)定，行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。那么，對各地市生態(tài)環(huán)境局直接辦理的處罰案件，以及各分局作為市局的派出機(jī)關(guān)以市局名義辦理的處罰案件，均應(yīng)由市級生態(tài)環(huán)境局的局長、副局長及其他局領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定。

另外還需注意的是，《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十二條第一款規(guī)定的是集體，申言之，應(yīng)當(dāng)有兩名以上負(fù)責(zé)人參加才屬于集體討論。如果僅有1名負(fù)責(zé)人參加的案件集體討論，屬于未經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定，程序嚴(yán)重違法。

遼寧省高院（2019）遼行終1320號行政判決書也認(rèn)為：“根據(jù)金普農(nóng)業(yè)局提供的案件討論（會審）筆錄，參加案件討論（會審）的人員中屬于單位負(fù)責(zé)人的僅有一名副局長，即是說該案并未經(jīng)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人集體討論決定，也屬于程序嚴(yán)重違法?！?/p>

此外，在實踐中，各地通行的做法是，參加案件集體討論的還有相關(guān)的中層領(lǐng)導(dǎo)，即執(zhí)法、法規(guī)及相關(guān)業(yè)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人，這是不與法律法規(guī)相沖突的。但案件的承辦人員參會，只可匯報案情，提出處理建議，回答問詢，不能參與案件的表決。

集體討論的時間節(jié)點和表決方式

《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十二條第一款規(guī)定，對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的，作出處罰決定的生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。該條還強(qiáng)調(diào)了在作出處罰決定前要進(jìn)行集體討論。

對于集體討論的時間節(jié)點，實踐中各地規(guī)定不一。有的規(guī)定在調(diào)查終結(jié)后告知前進(jìn)行集體討論；有的規(guī)定在告知后決定前進(jìn)行集體討論；有的規(guī)定在告知前和決定前進(jìn)行兩次集體討論。結(jié)合《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》關(guān)于聽證、法制審核的相關(guān)規(guī)定表述來看，應(yīng)在處罰告知后決定前召開案件集體討論會最為適宜。即集體討論會應(yīng)在行政相對人提出陳述申辯，或申請聽證且組織聽證會并出具聽證報告后，或者行政相對人逾期未提出陳述申辯和聽證申請，且需在下達(dá)處罰決定書之前召開。

當(dāng)然，如果在調(diào)查終結(jié)后告知前召開集體討論會并確定處理意見，當(dāng)事人對處罰告知未提出陳述申辯和聽證，生態(tài)環(huán)境主管部門未再召開集體討論會直接下達(dá)處罰決定書也是適宜的。對此，生態(tài)環(huán)境主管部門未有明確規(guī)定，但《市場監(jiān)管總局辦公廳對行政處罰集體討論決定程序有關(guān)問題的復(fù)函》（市監(jiān)法函〔2021〕32號）對此予以了明確回應(yīng)。

對于集體討論會的表決方式，實踐中主要有兩種模式。一種是由主持會議的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定，另一種形式是由有表決權(quán)的投票決定。為確保案審會成員客觀、公正、獨立、平等發(fā)表意見，防止和克服議而不決、決而不行，切實發(fā)揮民主集中制優(yōu)勢，提高行政效率，建議參照人民法院的審判委員會制度模式，由有表決權(quán)的與會人員投票決定，以超半數(shù)的意見為會議決定。如遇各意見表決數(shù)相等或棄權(quán)數(shù)過半的情形，按照民主和集中相結(jié)合的原則，由主持會議的作出最終決定。

來源：中國環(huán)境