大眾媒介參與公共政策過程的機(jī)制研究——以武漢市取締“麻木”(三輪車)的政策過程為例

以政治系統(tǒng)分析理論為框架，分別從政策輸入、政策轉(zhuǎn)化、政策輸出三個(gè)階段，探討了大眾媒體參與公共政策過程的機(jī)制。

現(xiàn)代社會(huì)程序正義的實(shí)現(xiàn)必須遵循這樣一些原則：第一是多方參與原則；第二是平等對(duì)待原則；第三是信息公開原則

公共政策的制定過程是權(quán)利運(yùn)行的一項(xiàng)重要內(nèi)容。權(quán)利隱蔽運(yùn)行的普遍性決定了決策“黑箱”存在的普遍性。

1 ?緒 ?論 .............................................................................................................................. 1

1.1 選題動(dòng)機(jī)..................................................................................................................... 1

1.1.1 選題的理論意義 .................................................................................................. 1

從政治學(xué)的角度理解公共政策，可以分別把政治或公共政策涉及的權(quán)利或利益分配看做是一個(gè)控制與反控制過程、討價(jià)還價(jià)的交易過程或博弈過程。管理學(xué)視角中的公共政策，是把公共政策視為一種類似于企業(yè)管理的社會(huì)管理活動(dòng)，是通過科學(xué)的政策決策和有效的組織實(shí)施政策，以最小成本與代價(jià)達(dá)到政策目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的公共政策就是市場(chǎng)與政府的相互關(guān)系，是尋求如何在市場(chǎng)自由與政府干預(yù)之間達(dá)到平衡，在市場(chǎng)效率與社會(huì)公平之間獲得均衡。社會(huì)學(xué)視角下的公共政策，主要集中在從社會(huì)的角度理解不同的公共政策效果，理解政策制定者、政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)群體的心理、需求和行為。倫理學(xué)視角下的公共政策研究途徑，一方面強(qiáng)調(diào)政策研究中的價(jià)值分析，另一方面強(qiáng)調(diào)政策研究本身的倫理規(guī)范和政策本身的正當(dāng)與公平問題。這種從各個(gè)學(xué)科的視野研究公共政策，不僅拓展了公共政策的研究視野，而且也為各個(gè)學(xué)科開辟了新的研究領(lǐng)域。

1.1.2 選題的實(shí)踐意義 .................................................................................................. 2

這些定義可以劃分三個(gè)主要類別：一是以威爾遜、伊斯頓為代表的“管理職能”為中心，強(qiáng)調(diào)公共政策是政府為解決社會(huì)發(fā)展中的重大問題而實(shí)施的管理手段；二是以拉斯韋爾、安德森為代表的以“活動(dòng)過程”為中心，強(qiáng)調(diào)公共政策是政府動(dòng)用大量資源，通過相關(guān)規(guī)定、措施來實(shí)施決定的活動(dòng)過程，包括決定、實(shí)施等環(huán)節(jié)；三是國(guó)內(nèi)學(xué)者以“行為準(zhǔn)則”為中心，強(qiáng)調(diào)公共政策引導(dǎo)和約束個(gè)人和團(tuán)體行為的準(zhǔn)則。

1.1.3 本人的學(xué)科和實(shí)踐基礎(chǔ) ...................................................................................... 3

（1）功能過程理論功能過程理論（Functional Course Theory）是由公共政策科學(xué)的創(chuàng)始人拉斯韋爾（H.D.Lasswell）提出來的。

（2）團(tuán)體理論（Group Theory）是美國(guó)政治學(xué)家戴維·杜魯門首先提出來的，他的《政治過程》一書力圖證明“政治集團(tuán)是民主的基礎(chǔ)”這一基本觀點(diǎn)

（3）精英理論（Elite theory）把公共政策看作是統(tǒng)治精英的偏好和價(jià)值體現(xiàn)。

（4）政治系統(tǒng)理論 （Political System Theory）是美國(guó)政治學(xué)家戴維·伊斯頓（David Easton）在政治學(xué)研究中運(yùn)用系統(tǒng)分析方法提出的一種理論。

（5）政治制度理論（Political Institution Theory）將公共政策看作政府機(jī)構(gòu)或體制的產(chǎn)出。這種理論認(rèn)為，不論在什么樣的國(guó)家，政府都是公共政策的主要決定者

（6）共選擇理論（Public Choice Theory）是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者美國(guó)學(xué)者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）在《同意的計(jì)算：立憲民主的邏輯基礎(chǔ)》一書中提出的。它運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯和方法，分析現(xiàn)實(shí)生活中政治個(gè)體的行為特點(diǎn)和政府的行為特點(diǎn)，以人的自利作為出發(fā)點(diǎn)，分個(gè)人在政治市場(chǎng)上對(duì)不同的決策規(guī)則和集體制度的反應(yīng)（即公共選擇問題），以期闡明并構(gòu)造一種真正能把個(gè)人的自利行為導(dǎo)向公共利益的政治秩序。

1.2 ?文獻(xiàn)綜述.................................................................................................................... 3

1.2.1 公共政策的內(nèi)涵與本質(zhì) ...................................................................................... 3

對(duì)于大眾傳媒在政策制定中的作用的研究，主要散見于一些公共政策研究者的著作中。他們?cè)谡摷坝绊懻咦h程設(shè)置的因素時(shí)會(huì)提到大眾媒介的作用，但所占篇幅極少。

他在另一本書《自上而下的政策制定》中，明確指出媒體對(duì)政策制定的直接和間接影響：當(dāng)“政治家們必須回答記者的問題，必須對(duì)新聞報(bào)道作出反應(yīng)，必須對(duì)編輯意見作出回應(yīng)時(shí)，媒體就在直接施加影響于政府的決策。通過呼喚民眾關(guān)注各種各樣的社會(huì)‘問題’和‘危機(jī)’，媒體就在間接地影響著政策制定者。”

這些學(xué)者所研究的中心問題是“一項(xiàng)公眾議程是如何列上政策議程的?”而不是“大眾傳媒如何把一項(xiàng)議程列上公眾議程上的?”

究其原因，主要是因?yàn)槲覈?guó)新聞學(xué)研究者夸大了個(gè)案研究的局限，即任何個(gè)案都有其特殊性且過于微觀。對(duì)于這個(gè)問題，必須強(qiáng)調(diào)的是，任何普遍性都蘊(yùn)于特殊性之中，任何社會(huì)現(xiàn)象包括媒介現(xiàn)象都是由一個(gè)個(gè)特殊個(gè)案所構(gòu)成；歷史的重大變化往往通過一個(gè)個(gè)具體的案例反映出來，個(gè)案折射出歷史的宏觀；任何個(gè)案研究都不是把個(gè)案當(dāng)成孤立的個(gè)案，應(yīng)將其置于歷史的宏觀的社會(huì)背景中去考察，找準(zhǔn)其具體的歷史方位。

1.2.2 西方公共政策研究的主要理論 .......................................................................... 5

1.2.3 ?中國(guó)公共政策研究的焦點(diǎn)――政策制訂的程序 ............................................. 6

1.2.4 大眾傳媒在政策制定中的作用 .......................................................................... 7

1.2.5 我國(guó)公共政策的傳播機(jī)制――集中于解讀政策 .............................................. 8

孫旭培在論及公共政策決策部門正式?jīng)Q策之前試探民意的過程時(shí)，提出了“決策氣球”的概念。他指出，公共政策的出臺(tái)不能一蹴而就，常常先通過新聞發(fā)言人口向媒體披露消息，將考慮制定政策的意圖公之于眾，以此來聽取公眾的意見和建議，即通過施放“決策氣球”來試探輿論。具體做法是通過新聞媒體傳播有關(guān)信息，以激發(fā)利益取向不同的公眾參與討論，各抒己見，建言獻(xiàn)策

1.2.6 關(guān)于武漢市取締“麻木”（三輪車）的政策研究 ............................................ 9

1.3 ?研究的理論基礎(chǔ)........................................................................................................ 9

1.4 ?研究方法.................................................................................................................. 13

1.5 關(guān)于本論文的幾點(diǎn)說明........................................................................................... 17

1.5.1 研究難點(diǎn) ............................................................................................................ 17

1.5.2 創(chuàng)新之處 ............................................................................................................ 17

1.5.3 結(jié)構(gòu)思路 ............................................................................................................ 18

2 ? 大眾媒介參與與公共政策本質(zhì)的實(shí)現(xiàn)...................................................................... 19

2.1 公共政策的本質(zhì)是公共利益的權(quán)威性分配........................................................... 19

2.1.1 公共政策制定的過程是各方利益博弈的過程 ................................................ 19

政府的自利性主要是指政府作為一個(gè)利益主體也存在對(duì)自身利益的追求，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一、政府作為一個(gè)整體的自利性。如政府部門為便于自己的管理、便于增加政府的收入、便于顯示政績(jī)而出臺(tái)某項(xiàng)并不十分合理的政策等。

2.1.2 公共政策的本質(zhì)在于對(duì)公共利益進(jìn)行權(quán)威性分配 ........................................ 21

隨著公共民眾意識(shí)的覺醒，人們參與表達(dá)的要求越來越強(qiáng)烈，而表達(dá)的愿望主要是通過公開自己的意見和建議。

在現(xiàn)代民主社會(huì)，政策制定程序的合法性甚至比政策內(nèi)容更受關(guān)注。

2.2 大眾媒介參與公共政策與媒介政治功能實(shí)現(xiàn)....................................................... 22 社會(huì)雷達(dá) 檢測(cè)環(huán)境 協(xié)調(diào)社會(huì) 傳承社會(huì)文化 教育功能 提供娛樂 經(jīng)濟(jì)功能

2.2.1 大眾媒介的政治功能 ........................................................................................ 22

2.2.2 大眾媒介在參與公共政策過程中實(shí)現(xiàn)其政治功能 ........................................ 24

2.3 大眾媒介參與公共政策與公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)........................................................... 25

公民參與公共政策過程的政治權(quán)利主要包括知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，這兩種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都離不開大眾媒介的參與。

2.3.1 大眾媒介參與公共政策與公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn) ................................................ 25

即使形式上參與了，也只能流于形式。且因其參與的盲目，還可能被誤導(dǎo)和利用。參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)是以知情權(quán)為前提的。

2.3.2 大眾媒介參與公共政策與公民表達(dá)權(quán)的實(shí)現(xiàn) ................................................ 27

2.4 大眾媒介參與公共政策與公共政策本質(zhì)的實(shí)現(xiàn)................................................... 28

2.4.1 大眾媒介集中表達(dá)公眾分散的政策要求和意見 ............................................ 28

社會(huì)的聲音當(dāng)時(shí)各類人群發(fā)出的各種不同管帶你的大合唱

公眾異見

大眾媒介搭建公共建議的平臺(tái)，最終是為了讓公眾意見影響公共決策

2.4.2 大眾媒介公開政策過程監(jiān)測(cè)利益分配 ............................................................ 30

3 ? 案例：武漢市取締“麻木”的政策過程...................................................................... 32

3.1 ?武漢“麻木”的由來 .................................................................................................. 32

3.2 城市“麻木”之患 ....................................................................................................... 33

3.3 歷次整治“麻木” ....................................................................................................... 34

3.4“麻木”問題再進(jìn)政府決策議程 ................................................................................ 37

3.5 制定取締“麻木”的政策 ........................................................................................... 38

3.6 公布“禁麻”政策及相關(guān)法律依據(jù) ........................................................................... 41

3.7 政策執(zhí)行及其“麻木”問題終結(jié) ............................................................................... 42

4 ? 大眾媒介參與公共政策輸入的機(jī)制.......................................................................... 44

4.1 武漢市取締“麻木”的政策輸入過程分析 ............................................................... 44

4.1.1 大眾媒介反復(fù)報(bào)道“麻木”問題 ........................................................................ 44

4.1.2 人大代表和政協(xié)委員就此問題反復(fù)提出建議 ................................................ 45

4.1.3 政府將“禁麻”問題納入政策議程 .................................................................... 49

4.2 公共政策的輸入類型：內(nèi)輸入和外輸入............................................................... 50

公共政策的輸入是指向政策制定系統(tǒng)提出要求和支持的過程，亦即發(fā)現(xiàn)和促使社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為公共問題進(jìn)而轉(zhuǎn)化為政策問題、進(jìn)入政策議程的過程。

4.2.1 公共政策的內(nèi)輸入與外輸入 ............................................................................ 51

任何公共政策所要處理和解決的都是社會(huì)問題、公共問題或政策問題。社會(huì)問題是公共政策的起點(diǎn)。概括地說，所謂社會(huì)問題是指社會(huì)實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)公眾期望之間的差距，是理想與現(xiàn)實(shí)的差距，亦即社會(huì)公眾期待解決的社會(huì)矛盾。我國(guó)社會(huì)學(xué)家鄭杭生分別對(duì)社會(huì)問題作了廣義和狹義兩種界定。“廣義的社會(huì)問題，泛指一切與社會(huì)生活有關(guān)的問題；狹義的社會(huì)問題特指社會(huì)的病態(tài)或失調(diào)現(xiàn)象?！薄蔼M義的社會(huì)問題，指的是在社會(huì)運(yùn)行過程中，由于存在某些使社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境失調(diào)的障礙因素，影響社會(huì)全體成員或部分成員的共同生活，對(duì)社會(huì)正常秩序甚至社會(huì)運(yùn)行安全構(gòu)成一定威脅，需要?jiǎng)訂T社會(huì)力量進(jìn)行干預(yù)的社會(huì)現(xiàn)象

4.2.2 政策問題搜尋系統(tǒng) ............................................................................................ 52

“政策問題雖然是一種客觀現(xiàn)象，但是必須有人發(fā)現(xiàn)和提出它才能有意義。一般來講，個(gè)人、團(tuán)體、政府、政黨、新聞媒介、專業(yè)研究機(jī)構(gòu)都可能發(fā)現(xiàn)和提出問題?！?對(duì)于一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)來說，必須主動(dòng)、全面地搜尋問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、抑制問題惡化，盡早解決問題，才不至于等問題趨于惡化了再想辦法陷入被動(dòng)，因此，有必要建立健全政策問題主動(dòng)搜尋系統(tǒng)?！?/p>

由于大眾媒介的觸角無處不在，因此，無論政策問題搜尋系統(tǒng)中主體是誰(shuí)，往往都與大眾媒介發(fā)生了極為密切的關(guān)系。

4.2.3 政策問題的確定與政策議程的建立 ................................................................ 56

一項(xiàng)政策問題被提出后，有可能直接進(jìn)入政府的議事日程進(jìn)行分析討論，也有可能先通過大眾媒介在 公眾中進(jìn)行廣泛的討論，然后再進(jìn)入政府的議事日程，也可能兩者同時(shí)進(jìn)行。

我國(guó)公共政策制定之所以形成內(nèi)輸入的主導(dǎo)機(jī)制，可從我國(guó)特殊的經(jīng)濟(jì)、政治、文化因素分析。（1）長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，導(dǎo)致公共政策的制定基本上是自上而下的政府主導(dǎo)模式。政府在政策問題確認(rèn)中主動(dòng)介入以發(fā)現(xiàn)并解決問題，而個(gè)人、團(tuán)體基本上不介入或很少介入。當(dāng)然，政府自上而下地進(jìn)行政策輸入，總是以代表人民表達(dá)利益要求的方式出現(xiàn)的。（2）高度集中的權(quán)力管理體制和運(yùn)行模式，使得政策問題的提出和納入政策議程的權(quán)力集中于政府手中，雖然在這種權(quán)力體制下，提出政策問題的政府也會(huì)征求群眾的意見，但政策問題的輕重緩急安排、權(quán)力精英對(duì)民眾訴求的體認(rèn)，都有賴于權(quán)力集中的上級(jí)政府“為民作主”的態(tài)度和水平。（3）在中國(guó)的傳統(tǒng)政治文化中，政府官員是人民的“父母官”，人民的利益要由政府官員來體察和照顧。這一點(diǎn)對(duì)當(dāng)代中國(guó)仍有很大的影響。在當(dāng)代中國(guó)，一般情況下民眾仍把維護(hù)自身利益的希望寄托在重要的權(quán)力精英身上，并不直接采取行動(dòng)去影響決策。因此中國(guó)的權(quán)力精英必須具有比較強(qiáng)烈的責(zé)任感和使命感，自覺維護(hù)和代表社會(huì)公眾的利益，否則將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的政治后果。

4.3 大眾媒介參與公共政策的內(nèi)輸入機(jī)制................................................................... 58

4.3.1 政府通過媒介公布政策動(dòng)議以獲得民意支持 ................................................ 58

4.3.2 政府通過媒介公布政策動(dòng)議以獲得民智支持 ................................................ 61

任何政策都存在水平高低之分，它不光指其是否照顧著盡可能多的人的利益、是否可行，還指其所能帶來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益大小、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短。一項(xiàng)耗費(fèi)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益（經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益）的政策即使在利益分配方面盡可能做到了公平，也是不科學(xué)的。

4.3.3 公共政策的內(nèi)輸入與大眾媒介的參與度 ........................................................ 63

4.4 大眾媒介參與公共政策的外輸入機(jī)制................................................................... 65

4.4.1 大眾媒介與公共政策的觸發(fā)機(jī)制 .................................................................... 65

政策問題如果僅僅是少部分人的認(rèn)識(shí)，其進(jìn)入政策議程的可能性會(huì)很小。如果某一觸發(fā)事件反映的政策問題被廣泛的公眾所認(rèn)識(shí)，在很大程度上達(dá)到共識(shí)，則更有利于政策問題進(jìn)入政策議程。政策問題為廣泛的公眾所認(rèn)識(shí)，主要得益于大眾媒介的廣泛傳播。大眾媒介對(duì)政策問題的報(bào)道，使政策問題得以擴(kuò)散，加上媒介評(píng)論又引導(dǎo)公眾認(rèn)識(shí)和討論，使政策問題在越來越廣泛的范圍內(nèi)形成共識(shí)，促使其更迅速地進(jìn)入政策議程

一些社會(huì)問題專家在調(diào)查和研究的過程中常常會(huì)發(fā)現(xiàn)各種社會(huì)問題，他們?cè)谘芯空邌栴}之后會(huì)預(yù)測(cè)性地提出加快制定相關(guān)政策的建議。這些建議并非都能直接到達(dá)政府部門，它們通過大眾媒介報(bào)道之后更易進(jìn)入政府部門。因?yàn)榇蟊娒浇榘褜＜业囊庖姽_化，無疑向政府施加了一定的壓力。政府部門一旦重視專家對(duì)政策問題的科學(xué)預(yù)測(cè)，大眾媒介迅速報(bào)道政府的態(tài)度，就可能加快政策問題進(jìn)入政策議程的步伐

4.4.2 公眾議程→傳媒議程→政策議程 .................................................................... 67

4.4.3 傳媒議程→公眾議程→政策議程 .................................................................... 69

這段話的中心思想是：大眾傳播具有一種為公眾設(shè)置“議事日程”的功能，它們通過新聞報(bào)道和言論傳播設(shè)置各種“議題”，影響著人們對(duì)周圍世界的“大事”及其重要性的判斷。

5 ? 大眾媒介參與公共政策轉(zhuǎn)化的機(jī)制.......................................................................... 73

5.1 武漢市取締“麻木”的政策轉(zhuǎn)化過程分析 ............................................................... 73

5.1.1 政府制定政策依法而有情，大眾媒介被集體“禁聲” .................................... 73

5.1.2 大眾媒介“失聲”的同時(shí)也失去了搭建公共輿論平臺(tái)的時(shí)機(jī) ........................ 76

5.1.3 信息傳遞不及時(shí)導(dǎo)致“麻木”車主聚眾上訪或滋事 ........................................ 77

5.2 實(shí)質(zhì)正義和程序正義：公共政策制定的價(jià)值基礎(chǔ)............................................... 78

5.2.1 程序正義與公共政策的合法化 ........................................................................ 79

5.2.2 公眾參與的程序正義具有更突出的價(jià)值 ........................................................ 81

5.3 程序正義遭遇決策“黑箱” ....................................................................................... 82

5.3.1 權(quán)力的隱蔽運(yùn)行與決策“黑箱”的普遍性 ........................................................ 83

5.3.2 決策“黑箱”與政策制定的程序正義本意相悖 ................................................ 83

5.3.3 決策“黑箱”會(huì)不會(huì)被打開？ ............................................................................ 85

5.4 ?大眾媒介參與公共政策轉(zhuǎn)化的機(jī)制...................................................................... 86

5.4.1 及時(shí)公布政府的政策目標(biāo) ................................................................................ 87

5.4.2 收集和傳達(dá)公眾的政策意見和建議 ................................................................ 87

5.4.3 公布擬選的政策方案 ........................................................................................ 89

5.4.4 全程報(bào)道公共政策的決策聽證 ........................................................................ 90

5.4.5 ?公開報(bào)道政府部門討論和抉擇的過程 ........................................................... 93

5.4.6 宣布公共政策制定的結(jié)果 ................................................................................ 94

6 ? 大眾媒介參與公共政策輸出的機(jī)制...................................................................... 96

6.1 武漢市取締“麻木”的政策輸出過程分析 ............................................................... 96

6.1.1 主管部門對(duì)“禁麻”政策及行動(dòng)的宣傳部署 .................................................... 97

6.1.2 集中宣布取締“麻木”的政策內(nèi)容聲勢(shì)浩大 .................................................. 101

6.1.3 宣傳取締“麻木”的政策報(bào)道鋪天蓋地 .......................................................... 102

6.1.4 政策執(zhí)行中的問題和公眾意見報(bào)道較為稀少 .............................................. 105

6.1.5 政策評(píng)估時(shí)媒介在規(guī)定的框架內(nèi)好評(píng)如潮 .................................................. 105

6.2 公共政策輸出：從組織傳播到大眾傳播............................................................. 107

6.2.1 公共政策組織傳播的歷史依據(jù) ...................................................................... 107

6.2.2 公共政策組織傳播的局限性 .......................................................................... 108

6.2.3 公共政策從組織傳播走向大眾傳播是必然選擇 .......................................... 110

6.2.4 公共政策的大眾傳播并非排斥組織傳播 .......................................................111

6.3 大眾媒介參與公共政策輸出的機(jī)制......................................................................111

6.3.1 公布并多元化地解讀公共政策 .......................................................................111

6.3.2 大眾媒介在宣傳政策中直接充當(dāng)“意見領(lǐng)袖” .............................................. 114

6.3.3 收集政策公布后及執(zhí)行中的民意 .................................................................. 120

6.3.4 參與政策效果的評(píng)估 ...................................................................................... 121

6.4 大眾媒介借助輿論反饋促進(jìn)政策調(diào)整和完善..................................................... 123

6.4.1 大眾媒介是最有效的政策信息反饋渠道 ...................................................... 123

6.4.2 大眾媒介借助輿論反饋實(shí)施新的政策輸入 .................................................. 124

結(jié) ?語(yǔ).............................................................................................................................. 126