中央制度

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秦代，中央政府制度是三公九卿。所謂三公是指：丞相、國(guó)尉、御史大夫。丞相是中央政府的負(fù)責(zé)人。雖然秦代配置有左右二相，但是以其中一人為主。我們可以看到，在始皇帝和二世開(kāi)始的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，李斯主要行使相權(quán)。特別是在始皇帝死后，趙高謀求胡亥奪位的過(guò)程中，趙高單單尋求丞相李斯的支持，以及而后李斯被趙高謀殺，趙高被任命為丞相，都是突出一個(gè)人。所以可以認(rèn)為，秦代是獨(dú)相制度。

秦代的丞相權(quán)力還是很大的，主要原因在我看來(lái)，是因?yàn)榇藭r(shí)的丞相制度是承接先秦戰(zhàn)國(guó)時(shí)期。在先秦戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，丞相具有很大的權(quán)威性。每個(gè)國(guó)家的君主委任丞相是很鄭重的，同時(shí)賦予丞相十分的權(quán)力來(lái)處置朝政。相權(quán)來(lái)自于當(dāng)時(shí)諸侯君主的家臣管家。原先的時(shí)候，諸侯朝廷的官員都是世襲制的，因?yàn)檫@樣，君主們時(shí)常受到制肘。后來(lái)各國(guó)開(kāi)始變法，官員的世襲制度開(kāi)始崩潰，君主開(kāi)始根據(jù)需要而任命各級(jí)官員，特別是主要官員。先秦時(shí)候，講究出將入相，當(dāng)時(shí)文武還沒(méi)有截然分開(kāi)，為相的時(shí)常要作為統(tǒng)率出征作戰(zhàn)，而出征的將軍回朝后也時(shí)常能做到丞相的職務(wù)。后來(lái)，文武開(kāi)始分開(kāi)，文臣的最高是丞相，武臣的最高是太尉。不過(guò)，對(duì)于任何君主來(lái)說(shuō)，擁有武力職權(quán)的官職都是自己權(quán)力的潛在威脅者，所以太尉并不是一個(gè)長(zhǎng)久設(shè)置的官職，常常是空置起來(lái)。而是在需要開(kāi)戰(zhàn)的時(shí)候，臨時(shí)委任將軍出征，出征完畢即取消相應(yīng)的權(quán)力。

御史大夫，是副丞相，主要是協(xié)助丞相管理朝廷，側(cè)重于監(jiān)察。一般認(rèn)為它是屬于監(jiān)察系統(tǒng)。

中央政府的具體行政靠的的九卿——奉常、郎中令、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、宗正、治粟內(nèi)史、典客、將作少府。它們分管不同的具體事務(wù)。

秦代，中央政府一般是這樣運(yùn)作的，對(duì)于國(guó)家的大政方針，首先是皇帝集合三公和九卿一起廷議，各位大臣提出自己的意見(jiàn)，然后皇帝做出最后的決。形成決策后，丞相負(fù)責(zé)督促實(shí)施，相應(yīng)的九卿具體辦理，御史大夫監(jiān)督檢查。

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地方制度

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秦代建立了郡縣制度，影響了此后兩千多年的中國(guó)歷史，現(xiàn)在的省制也是在這個(gè)基礎(chǔ)上發(fā)展變化而來(lái)的。

郡縣制度不是秦代、秦國(guó)的獨(dú)創(chuàng)。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)，郡和縣就已經(jīng)出現(xiàn)了。按照目前一般的研究，縣出現(xiàn)比郡要早，而且開(kāi)始的時(shí)候，縣和郡并不存在隸屬的關(guān)系，基本上的平級(jí)的關(guān)系。在先秦時(shí)代，在戰(zhàn)國(guó)之前，中國(guó)是不存在真正的地方政權(quán)的，那個(gè)時(shí)候是方國(guó)，是城邦國(guó)家。夏商周的政府不過(guò)是一個(gè)部族的政府。其他國(guó)家和它們之間只是臣服和進(jìn)貢的關(guān)系。周代，雖然周天子分封列國(guó)，實(shí)行封土建國(guó)的封建制度，也正因?yàn)檫@樣，周天子的周國(guó)政府和諸侯的政府之間存在彼此的權(quán)力范圍，周國(guó)政府并不能將權(quán)力行使到諸侯國(guó)之內(nèi)。這樣，當(dāng)時(shí)也就是不存在所謂的地方政權(quán)制度了。同樣的，諸侯國(guó)也實(shí)行封建制度，分封卿大夫，他們各自有自己的家，諸侯也不能將自己權(quán)力伸到卿大夫的封土之內(nèi)。

當(dāng)時(shí)，所謂的國(guó)，不過(guò)不是一個(gè)（數(shù)個(gè)）城加上周圍的郊區(qū)，國(guó)和國(guó)之間有很多的沒(méi)有主人的土地，國(guó)家之間并沒(méi)有明晰的界線，直到戰(zhàn)國(guó)。作為國(guó)家主體的那個(gè)城被稱為國(guó)，周圍的郊區(qū)稱為野。所謂的國(guó)人正如古希臘和羅馬的公民一樣。所謂“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的說(shuō)法并不是當(dāng)時(shí)的實(shí)際，而是后來(lái)人的一種理想。或許正是這種理想早就了后來(lái)的郡縣制度和一統(tǒng)的中央政權(quán)——地方政權(quán)的結(jié)構(gòu)。

郡縣和封建最大的區(qū)別在于，郡縣是中央為了便于管理而劃分的區(qū)域，它們不存在權(quán)力獨(dú)立性，它們必須無(wú)條件遵照中央的指令。而對(duì)于封建制度來(lái)說(shuō)，封建體和主體之間基本上是對(duì)等的地位關(guān)系，互不隸屬，具有高度的自主權(quán)。

秦代，在其還是秦國(guó)的時(shí)候，就已經(jīng)有郡縣了。特別是在實(shí)現(xiàn)了商鞅變法后，郡縣制度開(kāi)始變成了一種趨勢(shì)，雖然還保留有分封，但是已經(jīng)不再是唯一的和主要的制度了。

秦代，在郡設(shè)置有郡守，主管一郡內(nèi)的所有軍民政事務(wù)和考核郡內(nèi)官員。郡守有個(gè)軍事副手——郡尉；還有個(gè)行政副手——郡丞?？な卦诋?dāng)時(shí)可以自己任命具體辦事中級(jí)官員，比起后代的地方官員來(lái)說(shuō)，他們的權(quán)利是很大的。

縣設(shè)置有縣令（縣長(zhǎng)），軍事副手是縣尉，行政副手是縣丞。

從這個(gè)官職名稱上看，地方的一把手稱“守”，說(shuō)明開(kāi)始設(shè)置這個(gè)官職的時(shí)候，主要著眼點(diǎn)是軍事方面，是守土的。而副手——丞和尉，和中央政府的丞相和國(guó)尉有相互的關(guān)聯(lián)性。可以認(rèn)為即是中央官職的一種地方表現(xiàn)形式。也說(shuō)明，丞的主要作用是負(fù)責(zé)某些方面的具體工作，相當(dāng)于現(xiàn)在的常務(wù)副職一樣。并不是僅僅承擔(dān)政策咨詢的作用。所以從這個(gè)意義上看相權(quán)，應(yīng)該是一種具體事務(wù)的執(zhí)行權(quán)力，而不是坐而論道的決策咨詢，關(guān)于這點(diǎn)，后面專門說(shuō)明。