羈縻州是指中國古代朝廷在邊遠少數(shù)民族地區(qū)所置之州。以夷制夷，因其俗以為治，有別于一般州縣?！傲b縻政策”源于秦漢，興盛于唐宋。所謂“羈縻政策”是歷代中央王朝在多民族國家里對社會發(fā)展落后的少數(shù)民族地區(qū)所采取的一種民族政策。 所謂羈縻，“羈”就是用軍事和政治的壓力加以控制，“縻”就是以經(jīng)濟和物質(zhì)利益給以撫慰， 即在少數(shù)民族地區(qū)設立特殊的行政單位，保持或基本保持少數(shù)民族原有的社會組織形式和管理機構(gòu)，承認其酋長、首領(lǐng)在本民族和本地區(qū)中的政治統(tǒng)治地位，任用少數(shù)民族地方首領(lǐng)為地方官吏，除在政治上隸屬于中央王朝、經(jīng)濟上有朝貢的義務外，其余一切事務均由少數(shù)民族首領(lǐng)自己管理。 就湘鄂西的少數(shù)民族地區(qū)而言，該政策起源于戰(zhàn)國時期秦滅巴之后。“秦惠王并巴中，以巴氏為蠻夷君長，世尚秦女，其巴氏爵比不更。”秦昭王與巴人盟誓，“秦犯夷，罰黃龍一雙；夷犯秦，輸清酒一鐘。”（《后漢書·南蠻西夷列傳》）秦統(tǒng)一天下仍以“巴氏為蠻夷君長”， 統(tǒng)領(lǐng)舊地。漢高祖時，“酉、辰、巫、武、 沅等五溪”之地，巴氏五兄弟“各為一溪之長”（《十道志》）。因“高祖有天下，三邊外畔 ……會高祖厭苦軍事，亦有蕭張之謀，故偃武一休息，羈縻不備”（《史記·律書》）。經(jīng)歷隋朝至唐代，羈縻發(fā)展成為制度，正式推行。唐武德二年（619年），唐高祖專此下詔：“畫野分疆，山川限其內(nèi)外，遐荒絕域， 刑政殊于函夏。是以昔王御宇，懷柔遠人，義在羈縻，無取臣屬，朕祇應寶圖，撫臨四極，悅近來遠，追革前弊，要荒蕃服，宜與和親 ?！保ā秲愿敗肪?74）自此，確立了“懷柔遠人，義在羈縻”的民族政策，使在“遐荒絕域、刑政殊于函夏”的羈縻府州制度得以推行。 五代十國時期，封建割據(jù)激烈，少數(shù)民族地區(qū)各土著首領(lǐng)在羈縻州的基礎上，趁中原各國相互征戰(zhàn)之機，亦相互攻伐，以大并小，以強吞弱。一些強宗大姓擴張勢力，逐漸脫離中央王朝的控制，成為地域性封閉的獨立小王國。 宋朝統(tǒng)一內(nèi)地之后，順應了五代時期形成的這種情勢，攝唐制并使羈縻政策更加完善，“樹其酋長，使自鎮(zhèn)撫”，并進一步籠絡少數(shù)民族首領(lǐng)，對“其有力者，還更賜以疆土”。羈縻政策成為宋王朝統(tǒng)治鄂西少數(shù)民族地區(qū)的一項極為重要的政策。作為整個治國安邦政策的一個重要組成部分，這項政策在土家族地區(qū)有其自身的內(nèi)容和特點。元朝時突破羈縻改為直接治理邊疆，強制性檢括戶籍，設立驛站，繳納賦稅，強制征調(diào)土官土軍或在當?shù)伛v軍，逐漸演化完善為土司制度。歷經(jīng)明朝和清朝的改土歸流，直至中華人民共和國土司制度正式廢止。歷代王朝不管如何更迭因內(nèi)地采取郡縣制的關(guān)系一直都是直轄區(qū)，邊疆則采用羈縻制。 羈縻政策的原則是：附則受而不逆，叛則棄而不追。 （一）“即其部落列置州縣。”其疆域往往以某一大姓所形成的自然區(qū)域來確定，這一區(qū)域既可以劃為一州，也可立為數(shù)州，故地域比當時的邊郡要小得多。僅在恩施土家族地區(qū)就設置了八十七個羈縻州。就鄂西而言，宋太祖乾德三年(965年)施州歸宋，曾設清江郡軍事，以后置羈縻州郡于清江南境。施州初屬江南西道，后屬夔州路,轄清江（恩施）、建始二縣，在施州南部，還設有安定州、高州、順州、富州等小羈縻州（《宋史·讀方史輿紀要》）。宋仁宗時于來鳳置散毛宣撫司，巴東郡設巴東安撫司。這些羈縻州縣，“大者為州，小者為縣，再小者為峒”。與“即其部落列置州縣”相適應，各州刺史及屬下峒主、頭角官等，均由原部落首領(lǐng)擔任。即以“巴酋長子弟，量才授仕，置之左右”（《資治通鑒》卷188）。首領(lǐng)均須得到朝廷任命，并世襲官位。 （二）軍事上，羈縻州可保留有本部兵馬，即所謂的義軍、土軍、土丁等。朝廷賜夷人首領(lǐng)以軍事首領(lǐng)頭銜。其兵馬主要是“慎守封疆”。土丁、土兵是一種寓兵于農(nóng)的組織，平時為農(nóng)，戰(zhàn)時出征。朝廷從各族中選出一定土兵，量給土地 ，平時耕種，不納賦稅，就地參加軍事訓練，輪番在邊砦守戍，必要時調(diào)用以征伐不服統(tǒng)治的少數(shù)民族首領(lǐng)。咸平年間“生蠻叛”，宋朝廷征調(diào)高州土兵討伐，擒“生蠻”六百六十余人。天圣年間，下溪州刺史叛，又令高州刺史率土兵搜捕。類似這類對少數(shù)民族的征伐，不調(diào)朝廷一兵一卒。 （三）立柱結(jié)盟，劃界定約。為防止各族首領(lǐng)反叛，宋朝地方政府常與各族首領(lǐng)訂立盟誓，刻在銅柱和石柱上。據(jù)《施南府志》記載，在施州南二百七十里立咸平石柱，在施州南三百里立天圣石柱。每次盟誓，有盟主，監(jiān)盟執(zhí)行，均受誓主約束。 （四）經(jīng)濟上，王朝給土著各族施以小利。放松或解除貿(mào)易的“監(jiān)禁”，如“施州蠻” 要求以粟易鹽，即“詔以鹽與之，且許其以粟易鹽”。而土著“又以金銀倍實直質(zhì)于官易粟，官不能禁”。（《宋會要輯稿》）宋王朝對各族首領(lǐng)的貢賦要求不苛，土地、戶口均不入戶部，但作為朝廷命官的各州首領(lǐng)，則要定期向朝廷納貢。貢物只是當?shù)孛F土產(chǎn)，而對朝貢者往往以重賞?！柏暦轿镎撸速n彩三匹，鹽二十斤；無方物者，人彩二匹，鹽半。”其進上首領(lǐng)，即加賜銀兩（《宋會要輯稿》）。朝廷常常用“因罪絕貢”作為對羈縻州首領(lǐng)的懲罰，因此納貢顯然是政治上一種臣服的標志。