廣州市規(guī)劃和自然資源局、廣州市住房和城鄉(xiāng)建設局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)廣州市統(tǒng)籌做地推進高質(zhì)量發(fā)展工作方案的通知》，明確了做地的涵義，指的是在政府指定范圍內(nèi)，由政府認定的國有企業(yè)籌集資金，配合屬地政府實施征收補償安置工作，實施道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等配套設施建設后將土地統(tǒng)一交由政府收儲。與原有的土地儲備模式相比，既有相似的地方，又有不同的地方，從金融的視角看，做地模式有著比較好的優(yōu)勢。

一、關(guān)于主體

《工作方案》中明確做地主體是由政府認定的國有企業(yè)，例如越秀集團、廣州建筑、廣州地鐵、廣州城投、機場建設集團等全資國企。認定的國企都是非常優(yōu)質(zhì)的客戶，屬于金融部門重點關(guān)照的對象，以銀行為例，商業(yè)銀行對這些國企通常給予了較高的信用評級，無論在客戶服務方面，還是在融資方面都給予了最優(yōu)惠的條件：擔保方式普遍為信用方式；在資金監(jiān)管方面，比如說資金用途、受托支付等，基本上是可以忽略的。銀行的邏輯是，大型國企比較規(guī)范，違規(guī)的可能性相對較小，而且國企背靠政府，財大氣粗，違約風險相對較小，因此對國企的融資是最省心省力的。

土地儲備機構(gòu)按照《土地儲備管理辦法》的規(guī)定，應為縣級（含）以上人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于所在行政區(qū)劃的國土資源主管部門、承擔本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位；對土地儲備機構(gòu)實施名錄制管理；土地儲備機構(gòu)作為事業(yè)單位，土地儲備資金通過政府預算安排，實行?？顚Ｓ?。土地儲備資金過于依賴財政資金，極大地限制了地方政府對土地的收儲，銀行在審批土地儲備貸款時，鑒于還款期限的硬約束，往往非常關(guān)注還款資金來源的穩(wěn)定性和可預測性。眾所周知，土地儲備資金既然通過政府預算安排，那么還款資金來源就只能依靠政府財政資金，而政府財政資金是否足夠、是否已經(jīng)列入預算、申請流程的快慢、資金撥付的快慢等都存在不確定性，任何一個環(huán)節(jié)都會影響到還款資金的到位，對于銀行來說，這是很難接受的，也很難通過審批環(huán)節(jié)加以評估，這些都制約著銀行審批、發(fā)放土地儲備貸款的積極性。而且2016年財政部會同國土、人行、銀監(jiān)會等發(fā)布通知，自2016年1月1日起，各地不得再向銀行金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款，這更加劇了土地儲備資金的短缺。

在此需要稍作解釋，大多數(shù)認為政府信用等級要高于名下國企的信用等級，所以政府財政資金作為還款來源要優(yōu)于國企，但銀行發(fā)放一筆貸款除了要關(guān)注還款資金的安全性外，還要關(guān)注還款期限的匹配，即期限屆滿前是否有資金及時還款。角度不同，看法就不同，財政資金作為還款來源和國企資金作為還款來源，從安全性上說差別不大，但國企的資金更加靈活，必要時可以借新還舊，在銀行部門看來，財政資金作為還款來源并不一定優(yōu)于國企，這和信用等級無關(guān)。

綜上，做地模式克服了土地儲備模式的弊端，引入國有企業(yè)作為緩沖墊。一方面利用了國有企業(yè)主體資格的優(yōu)質(zhì)來吸引更多的外部資金，一方面對于還款資金來源有了相對充分的保障，不再受政府預算資金諸多不確定因素的制約。做地模式不僅對銀行業(yè)，而且對于基金、信托、證券等大型金融機構(gòu)來說，是需要深耕的一片藍海。

二、關(guān)于融資

（一）直接融資

土地儲備機構(gòu)屬于事業(yè)單位的性質(zhì)，幾乎不可能在資本一級市場上進行債券、短期融資券等債務融資工具的發(fā)行（通過發(fā)行政府債券可以間接獲得部分資金，受限于政府債券規(guī)模，可用于土地儲備的資金是有限的），更不可能通過上市進行融資。但國有企業(yè)可以通過資本市場進行直接融資，國有企業(yè)性質(zhì)上屬于企業(yè)，符合證監(jiān)會發(fā)行債務融資工具發(fā)行主體的要求，且國有企業(yè)背靠政府，實力雄厚，發(fā)行債務融資工具具有天然的優(yōu)勢，而且發(fā)行成本低（評級越高，發(fā)行利率越低），發(fā)行的債務融資工具也具有較好的吸引力，發(fā)行成功的概率也高，獲得融資的機會較有保障。另外上市的國有企業(yè)，在資本市場上進行再融資會更加有利和便捷。

經(jīng)歷了三年疫情的影響，各地財政狀況非常之拮據(jù)，而且一直以來，土地財政占據(jù)了財政資金的很大比例，再想依靠財政資金開展土地儲備業(yè)務必將捉襟見肘，難以為繼，從這個角度說，做地模式在直接融資方面就比原土地儲備模式具有較大的優(yōu)勢。

（二）間接融資

如前所述，做地主體的實力、較高的評級、股東的背景等，都決定了做地主體不僅在資本市場融資，而且在銀行融資方面，都較土地儲備模式有著很大的優(yōu)勢。做地主體按照《工作方案》的要求，主要都是當?shù)胤浅?yōu)質(zhì)的全資國企，是銀行等金融機構(gòu)的重點客戶，信貸條件相對也比較優(yōu)惠，這也決定了國企參與做地幾乎不需要考慮資金的問題，而只是需要選擇哪家銀行合作的問題。

銀行授信需要考慮主體的資質(zhì)、資金的用途、還款的來源等主要問題，主體資質(zhì)已在前文進行敘述，資金用途的優(yōu)勢將在下文第三部分闡述，還款來源雖然都是最終來源于財政資金（一二級市場聯(lián)動的除外），但介入了國企作為緩沖，還款資金來源就有了可預測性，銀行參與做地的積極性將大大提高。對于國企來說，財政資金何時到位，不過是政府統(tǒng)籌考慮后的時間早晚而已。

三、關(guān)于類型

《工作方案》規(guī)定了四種做地項目類型：（一）軌道交通場站綜合體開發(fā)項目；（二）公益性項目征地節(jié)余地塊交儲項目；（三）城市更新舊村舊城改造項目；（四）成片開發(fā)項目。與土地儲備模式相比，做地模式具有更好的做地目標和對象，而土地儲備機構(gòu)更加專注整體土地儲備規(guī)模與當?shù)刎斄?、年度土地供應量、地方政府債務、地方政府還款能力等因素的平衡。

從金融角度看，這四種類型中第一種和第三種類型，開發(fā)的目的比較明確，將來通過招拍掛方式出讓土地，比較容易獲得外部主體的認可，而且這些都是當?shù)卣攸c扶持的領域，更易獲得資金的青睞；第二種和第四種類型，雖然暫沒有明確的土地用途，但這些地塊都屬于城市重點拓展地區(qū)，帶有政府主導推進的性質(zhì)，一般地塊位置相對較好，雖然比不上前述兩種類型，但與土地儲備模式相比，地塊位置整體較優(yōu)，開發(fā)的規(guī)劃也相對明確。

四、關(guān)于模式

做地模式分為兩種：模式一是做儲結(jié)合、滾動開發(fā)；模式二是改儲結(jié)合、帶方案招商。一句話總結(jié)兩者區(qū)別：是否一二級市場聯(lián)動。前者為做地主體僅進行一級土地開發(fā)，土地收儲機構(gòu)按協(xié)議收儲；后者為做地主體不僅進行一級土地開發(fā)，而且還進行二級土地開發(fā)，做地主體轉(zhuǎn)為改造主體，把一級和二級土地開發(fā)結(jié)合起來。

兩種模式各有利弊，前者的優(yōu)勢是，政府（土地儲備機構(gòu)）在二級土地開發(fā)方面具有較大的自主權(quán)和選擇性，主要應用在土地一級開發(fā)階段沒有較為明確的開發(fā)目標，在二級開發(fā)階段，政府可以根據(jù)總體規(guī)劃、政策、市場等進行調(diào)整，不用提前對土地用途進行具體規(guī)定；同時通過收儲+出讓，政府可以獲得更大的土地溢價。不利的方面是，在市場不是很理想的情況下，比如房產(chǎn)政策調(diào)整、經(jīng)濟下滑等，土地招拍掛可能無法實現(xiàn)、溢價便無從談起。

后者的優(yōu)勢是，政府不用擔心土地出讓無法實現(xiàn)，而且也不用擔心土地利用目標無法實現(xiàn)，一二級市場聯(lián)動基本上可以看作是市場行為，從土地一級開發(fā)到土地二級改造，基本上由做地主體全程參與，政府僅承擔監(jiān)管、指導和支持的作用。不利的一面是，政府無法獲得土地溢價。

經(jīng)過前述分析，答案已經(jīng)很明確了，模式二完全撇開了土地儲備機構(gòu)的介入和資金來源的不確定性，因此模式二可能更容易獲得資金青睞，尤其是在市場不景氣的大環(huán)境下，模式一更加劇了外部主體對土地招拍掛和政府財政資金的擔憂。

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做地模式可以看作是土地儲備模式的一種創(chuàng)新，打破了完全依靠政府財政資金的窘迫局面，也一定程度解決了金融機構(gòu)的擔憂，從而使得做地模式比較容易獲得更多的資金支持，也更加符合市場化運作的要求。按照《工作方案》的要求認真貫徹下去，充分利用做地模式的有利條件，根據(jù)不同的項目類型選擇合適的做地模式，政府做好城市規(guī)劃和政策協(xié)調(diào)，既發(fā)展了地方經(jīng)濟，也造福了百姓，一舉兩得。