近日，世界銀行行長馬爾帕斯在接受采訪時表示，世行正與IMF合作探討將氣候變化因素納入減債談判。2020年11月，波士頓大學(xué)全球發(fā)展政策研究中心、倫敦大學(xué)亞非學(xué)院可持續(xù)金融中心和海因里希·伯爾基金會共同發(fā)布《面向綠色包容性復(fù)蘇的債務(wù)減免》報告也提出通過“采取債務(wù)自然互換或債務(wù)氣候互換機制”促進疫情后綠色復(fù)蘇。

本文為“債務(wù)自然互換機制”系列的上篇，解釋了“債務(wù)自然互換機制”的起源、發(fā)展及運行模式，介紹了使用該方式的成功案例和發(fā)達國家的機構(gòu)設(shè)置。在下篇中，我們將分析該機制在實踐中面臨的挑戰(zhàn)，并探索在“一帶一路”國家中應(yīng)用債務(wù)自然互換機制的可能性。下篇將隨后在“一帶一路”專欄中發(fā)布。

一、債務(wù)自然（氣候）互換機制的發(fā)展歷程

????1984年，為應(yīng)對發(fā)展中國家自然環(huán)境惡化、債務(wù)負(fù)擔(dān)增加的問題，世界自然基金會（WWF）副主席Thomas Lovejoy首次提出債務(wù)自然互換機制的概念。自提出以來，債務(wù)自然互換機制（debt-for-nature swap）已被廣泛應(yīng)用于遍布各大洲的30多個國家。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署數(shù)據(jù)，從1987到2015年，使用債務(wù)自然互換協(xié)議重組的債務(wù)總額超過26億美元，為發(fā)展中國家的環(huán)保項目提供了約12億美元的資金支持。截至2003年底，世界范圍內(nèi)已進行了至少66筆雙邊債務(wù)自然互換，重組債務(wù)數(shù)額最多的國家位于拉丁美洲和加勒比地區(qū)（薩爾瓦多、哥倫比亞、牙買加等國）和非洲（哥斯達黎加、埃及等國）。牽頭債務(wù)自然互換協(xié)議的債權(quán)國多為巴黎俱樂部成員，尤其是美國和德國。其他債權(quán)國還包括瑞士、瑞典、加拿大、芬蘭、比利時、荷蘭和法國等。

????21世紀(jì)初以來，債務(wù)自然互換的使用不斷減少。這一轉(zhuǎn)變可歸因于兩方面：一方面是世界經(jīng)濟整體走強；另一方面是由于巴黎俱樂部在1980年代和1990年代進行了債務(wù)重組和免除，使得發(fā)展中國家的債務(wù)減少。圖1顯示了巴黎俱樂部成員國（大多是發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供信貸）債務(wù)處理數(shù)額的變化情況。

????債務(wù)氣候互換（debt-for-climate swap）機制是在債務(wù)自然互換機制基礎(chǔ)上衍生出來的債務(wù)互換機制之一（其它機制如債務(wù)換健康debt-for-health、債務(wù)換教育debt-for-education等）。目前，債務(wù)氣候互換機制尚在探索階段。2015年，英聯(lián)邦領(lǐng)導(dǎo)人向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會議第二十一次大會（COP21）提交關(guān)于“多邊債務(wù)氣候互換機制”的提案，建議減免較為脆弱國家的一部分多邊債務(wù)，以換取該國對氣候適應(yīng)和減緩項目的投資。2017年，拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟委員會（ECLAC）發(fā)起推動債務(wù)氣候互換機制的工作組，參與者包括加勒比共同體（CARICOM）、東加勒比國家組織（OECS）、東加勒比中央銀行（ECCB）等。

二、債務(wù)自然互換機制模式分析

????債務(wù)自然互換機制可以分為雙邊互換機制（即債務(wù)國和債權(quán)國直接重組債務(wù)）和商業(yè)互換機制（即第三方組織折價購買債務(wù)國存量債務(wù)），但其核心是一致的：對債務(wù)國的部分未償債務(wù)進行重組，以換取債務(wù)國政府以不同形式保護自然環(huán)境的承諾。

(一)?債務(wù)自然互換機制的流程

????如圖2所示，?當(dāng)債務(wù)國因無法向債權(quán)國支付利息而面臨違約風(fēng)險時，可以通過談判達成債務(wù)自然互換協(xié)議。環(huán)境保護信托基金通過國際非政府組織或捐助國募集資金，再向債權(quán)國以最高100%的折扣購買未償債務(wù)；債權(quán)國也可以直接將部分債務(wù)的債權(quán)轉(zhuǎn)移給環(huán)境保護信托基金。此互換機制下，債務(wù)國政府不再需要以美元等國際通用貨幣向債權(quán)國還款，而可以以當(dāng)?shù)刎泿畔颦h(huán)境信托基金定期支付利息。有了這項長期穩(wěn)定的收入，環(huán)境信托基金可以出資建設(shè)和維護當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護項目。

????債務(wù)自然互換機制下，債務(wù)國政府的負(fù)債并未得到直接免除，而是根據(jù)新的重組協(xié)議向環(huán)境保護信托基金還本付息，因此規(guī)避了債務(wù)免除可能帶來的道德風(fēng)險。此外，環(huán)保項目作為此機制的終端，具有較強的靈活度，可以根據(jù)債務(wù)國的實際情況確立優(yōu)先領(lǐng)域。例如，荷蘭的EcoFund作為債務(wù)自然互換機制的主要參與者，重點支持五個領(lǐng)域的環(huán)保項目——硫氮大氣污染、波羅的海污染和富營養(yǎng)化、全球氣候變化、生物多樣性、廢棄物管理和土地復(fù)墾。

(二)?現(xiàn)有機制分析

1.?美國“熱帶森林和珊瑚礁保護法”

????美國是參與雙邊債務(wù)自然互換機制最活躍的債權(quán)國家。自1998年通過“熱帶森林保護法（TFCA）”以來，美國與14個債務(wù)國簽署了20項債務(wù)自然互換協(xié)議，為熱帶雨林保護項目籌集3.39億美元的資金。此外，大自然保護協(xié)會（TNC）、保護國際基金會（CI）和WWF等機構(gòu)共捐助約2200萬美元用于“熱帶森林保護法”的債務(wù)自然互換項目。2019年，“熱帶森林保護法”改名為“熱帶森林和珊瑚礁保護法(TFCCA)”，擴展了美國債務(wù)自然互換機制的適用范圍。

????目前，基于“熱帶森林保護法”的債務(wù)自然互換機制由美國國際開發(fā)署與美國財政部、美國國務(wù)院合作推進。其中，財政部負(fù)責(zé)牽頭進行債務(wù)處理談判，國務(wù)院負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)丨h(huán)?；鸬慕⒑瓦\行，國際開發(fā)署負(fù)責(zé)項目的具體實施。此外，國際開發(fā)署設(shè)有一個小型秘書處，負(fù)責(zé)對協(xié)議的執(zhí)行提供支持和監(jiān)督，對環(huán)?；疬M行管理。

2.?德國和法國的債務(wù)互換框架

????德國和法國也是債務(wù)互換機制的積極參與者，但沒有單獨的債務(wù)自然互換框架。德國的債務(wù)互換框架包括將對中低收入國家的債務(wù)換成對環(huán)境資源保護、教育和減貧項目的投資。聯(lián)邦經(jīng)濟合作和發(fā)展部（BMZ）負(fù)責(zé)債務(wù)互換協(xié)議的國家資格審查和初步設(shè)計，隨后與德國聯(lián)邦財政部（BMF）和德國外交部（AA）向債務(wù)國遞交債務(wù)互換提案。債務(wù)國政府同意后，德國復(fù)興信貸銀行（KfW）與債務(wù)國政府商議決定資金流向和負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的機構(gòu)。執(zhí)行機構(gòu)需要提交年報或者第三方審計報告。

????法國的“減債促發(fā)展合同（C2D）”可以為重債窮國減免債務(wù)以促進教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源保護等領(lǐng)域的發(fā)展。法國財政部和負(fù)責(zé)全球事務(wù)、文化、教育和國際發(fā)展的政府部門負(fù)責(zé)確定C2D的綱領(lǐng)政策，法國開發(fā)署（AFD）代表法國政府實施減債合同，確保資金必須用于上述幾個領(lǐng)域的項目，并與債務(wù)國共同商定具體方案。

(三)?案例介紹

1. 商業(yè)債務(wù)自然互換：2016年巴黎俱樂部-塞舌爾

????塞舌爾是西印度洋上的群島國，由115個島嶼組成，其經(jīng)濟大多依賴于海洋旅游業(yè)和漁業(yè)。2008年，塞舌爾共和國發(fā)生債務(wù)違約。盡管之后塞舌爾改革成功，經(jīng)濟逐漸恢復(fù)，但仍容易受到外部沖擊，并且面臨著海洋生態(tài)系統(tǒng)繼續(xù)惡化的危險。

????2016年，大自然保護協(xié)會（TNC）發(fā)起了一項“債務(wù)自然互換”協(xié)議，重組了塞舌爾對巴黎俱樂部成員（主要是英國、法國、比利時和意大利）的 2160?萬美元的主權(quán)債務(wù)，以換取其保護海洋的承諾。在TNC的主導(dǎo)下，塞舌爾環(huán)境保護與氣候適應(yīng)信托基金（SeyCCAT）成立，并折價從債權(quán)國買下了塞舌爾的待還債務(wù)。相應(yīng)地，塞舌爾政府同意采取以下措施：1）以較低的利率償還信托基金（SeyCCAT）的貸款；2）將節(jié)省下來的錢用于海洋保護工作；3）將其領(lǐng)海30%的海域劃為保護區(qū)，不進行無管制的經(jīng)濟活動，如捕魚和鉆探。截至2020年3月，塞舌爾按時償還了所有債務(wù)相關(guān)款項，并完成了對其32%的海域的保護。

2. 雙邊債務(wù)自然互換：2009年美國-印度尼西亞

????2009年簽署的美國-印尼債務(wù)自然互換協(xié)議涉及四方參與者：美國政府、印尼政府、自然保護組織“保護國際基金會”（CI）和印尼當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境基金會KEHATI。這一債務(wù)自然互換包括以下步驟：

• 在美國“熱帶森林保護法”的框架下，美國財政部向印度尼西亞的債權(quán)人美國國際開發(fā)署提供2000萬美元。此外，保護國際基金會CI和印尼環(huán)境基金會KEHATI各向美國國際開發(fā)署支付100萬美元的互換手續(xù)費；

• 美國國際開發(fā)署對印度尼西亞政府價值約為3000萬美元的未償債務(wù)進行重組；

• 印度尼西亞政府將此款項分期支付到匯豐銀行的還債賬戶；

• 根據(jù)監(jiān)督委員會的指示，匯豐銀行定期以美元形式轉(zhuǎn)賬至由印尼環(huán)境基金會KEHATI管理的外匯賬戶；

• 經(jīng)監(jiān)督委員會批準(zhǔn)后，印尼環(huán)境基金會KEHATI向滿足資質(zhì)的非政府組織提供款項。

三、中國實施債務(wù)自然互換機制的新機遇

????近年來，高額的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出和新冠肺炎疫情的爆發(fā)為許多發(fā)展中國家?guī)砹诵碌膫鶆?wù)問題，也為債務(wù)自然互換機制的實施提供了新的機遇。對于中國來說，實施債務(wù)自然互換機制符合綠色“一帶一路”的指導(dǎo)方針，能夠彰顯中國引領(lǐng)全球環(huán)境治理的大國責(zé)任。對于“一帶一路”國家來說，債務(wù)自然互換機制能夠減輕償債負(fù)擔(dān)，釋放財政資源，刺激經(jīng)濟復(fù)蘇，同時調(diào)動資金應(yīng)對日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)。

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作者

岳夢迪?

中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員

王珂禮（Christoph Nedopil Wang）

中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院綠色“一帶一路”中心主任

翻譯

黃繪宇

中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理