第五章 規(guī)章文書寫作

第一節(jié)?規(guī)章類文書概述

一、?????規(guī)章類文書的概念

“規(guī)章”顧名思義就是規(guī)則章程的意思。規(guī)章文書就是規(guī)章是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其職能部門、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位，為實(shí)施管理，規(guī)范工作、活動(dòng)和有關(guān)人員行為，在其職權(quán)范圍內(nèi)制定并發(fā)布實(shí)施的、具有行政約束力和道德行為準(zhǔn)則的規(guī)范性文書的總稱。規(guī)章類文書，通常包括依照一定的法律制定的章程、條例、規(guī)定、辦法、細(xì)則，以至公約、守則、規(guī)則等。

規(guī)章類文書使用非常廣泛，上至國家最高機(jī)關(guān)，下至基層街道乃至社會(huì)團(tuán)體，都需要制訂相應(yīng)的規(guī)章制度，以保證社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民群眾生活的有序。

二、規(guī)章類文書的類型

規(guī)章類文書按其性質(zhì)、內(nèi)容，可分為行政規(guī)章、組織規(guī)章、業(yè)務(wù)規(guī)章和一般規(guī)章。

（一）行政規(guī)章。按作者及其權(quán)限，可分兩類：

1、國務(wù)院部門規(guī)章。是由國務(wù)院所屬各部、各委員會(huì)制定、發(fā)布的規(guī)章。

2、地方政府規(guī)章。是由省(自治區(qū)、直轄市)、省和自治區(qū)政府所在市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。

3、行政規(guī)章常用規(guī)定、辦法、細(xì)則等文種。

（二）組織規(guī)章。是指對(duì)一個(gè)組織或團(tuán)體的性質(zhì)、宗旨、任務(wù)、組織原則、成員及其權(quán)利義務(wù)、機(jī)構(gòu)及職權(quán)、活動(dòng)及紀(jì)律等做出系統(tǒng)規(guī)定的規(guī)章。組織規(guī)章的常用文種是章程。

（三）業(yè)務(wù)規(guī)章。是指對(duì)專項(xiàng)業(yè)務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容、范圍及其運(yùn)作規(guī)范等做出系統(tǒng)規(guī)定的規(guī)章。業(yè)務(wù)規(guī)章的常用文種為章程。

（四）一般規(guī)章。一般規(guī)章是各級(jí)各類機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位，為實(shí)施管理、規(guī)范工作和活動(dòng)，在其職權(quán)內(nèi)制發(fā)的規(guī)章。這類規(guī)章便是通常所說的規(guī)章制度。一般規(guī)章的常用文種有規(guī)定、辦法、準(zhǔn)則、細(xì)則、制度、規(guī)程、守則、規(guī)則等。

?三、規(guī)章類文書的特點(diǎn)

（一）具有強(qiáng)制性和約束力。規(guī)章類文書作為一種行為規(guī)范，具有強(qiáng)制執(zhí)行的作用，一經(jīng)制定或發(fā)布，就要求有關(guān)組織和人員在適用的范圍內(nèi)必須遵守和執(zhí)行，不能有任何違反。

（二）具有時(shí)效性和相對(duì)穩(wěn)定性。規(guī)章類文書作為一種制度規(guī)范，它一旦形成，就要保持其相對(duì)的穩(wěn)定，不能朝令夕改。它的時(shí)效性表現(xiàn)在，規(guī)章類文書要根據(jù)新情況予以充實(shí)和改變，新的規(guī)章文書一出現(xiàn)，舊的規(guī)章文書馬上就失去效力。

?（三）具有針對(duì)性與可行性。規(guī)章類文書是在一定條件下一定范圍內(nèi)規(guī)范人們的思想和行為的準(zhǔn)則，因而在制定時(shí)，必須針對(duì)各種不同的具體情況，從實(shí)際出發(fā)，各條款要切實(shí)可行，扼要明確。

?四、規(guī)章類文書寫作的基本要求

（一）制作的必要性

?規(guī)章制度是進(jìn)行科學(xué)管理的必要手段。制定規(guī)章制度首先要考慮是否有必要制定。一般說來主要從以下六個(gè)方面來考慮制定的必要性：

?1、上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布的法規(guī)中明確規(guī)定由本機(jī)關(guān)為該法規(guī)制定實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則的；

?2、地方性法規(guī)中明確規(guī)定應(yīng)由同級(jí)行政機(jī)關(guān)為該法規(guī)制定配套實(shí)時(shí)性規(guī)章；

?3、某一方面問題突出，矛盾暴露充分，無法可依，僅依靠主管機(jī)關(guān)現(xiàn)有職權(quán)難以解決問題，需要制定行為規(guī)范的；

?4、某一方面的管理對(duì)象或內(nèi)容涉及外國人，不能通過內(nèi)部措施進(jìn)行管理的；

?5、現(xiàn)行法規(guī)與上級(jí)機(jī)關(guān)新發(fā)布的法規(guī)有較大抵觸，需要重新修訂的；

?6、某一方面工作管理對(duì)象廣泛，管理經(jīng)驗(yàn)豐富，管理措施適用，已具備制定行為規(guī)范的條件，目前還無法可依的。

（二）內(nèi)容的合法性

?規(guī)章制度對(duì)其管理的對(duì)象具有強(qiáng)制性和約束力，因而必須強(qiáng)調(diào)它的合法性，也就是說，規(guī)章文書的制定必須依據(jù)黨和國家的有關(guān)方針、政策和上級(jí)的指示精神，與他們保持一致，做到政策統(tǒng)一，不得與上級(jí)的法規(guī)及精神相抵觸。否則，制定的規(guī)章制度不僅行不通，而且會(huì)給工作帶來損失。

（三）措施的可行性和連貫性

?規(guī)章類文書的制定，必須從實(shí)際出發(fā)，使之切實(shí)可行，只有從本單位、本系統(tǒng)的實(shí)際情況出發(fā)，規(guī)章類文書才能言之能行，行之有效。具體來說就是規(guī)章對(duì)行為的規(guī)范性要求要具體、明確、合理和可操作性。同時(shí)，對(duì)違規(guī)行為的處理也要具體、適度，并且有數(shù)量的規(guī)定。

?另外，規(guī)章制度的管理是一個(gè)連續(xù)的、系統(tǒng)的過程。因此，在寫作時(shí)，必須考慮以前是否有過這方面的規(guī)定和要求，特別要注意同類規(guī)章制度的縱向、橫向聯(lián)系。

（四）表述單用化

規(guī)章類文書寫作以說明為主或全用說明，常用“是、要、應(yīng)該、不應(yīng)、必須”等詞語或純粹說明性文字對(duì)所及對(duì)象、定義、范圍、時(shí)限、職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行詮釋、規(guī)范，無須申述其理由、意義，故不用敘述議論。措詞力求單解、嚴(yán)密，說一不二。

五、規(guī)章類文書的寫作結(jié)構(gòu)

（一）行文條列式

?規(guī)章類文書在寫作時(shí)幾乎都采用條款式寫法。有的分七級(jí)：編、章、節(jié)、條、款、目、項(xiàng)；有的分三級(jí)：章、條、款，以后者為多見。條列式形式帶來了“章斷條連”、“條連款不連”等標(biāo)志。結(jié)構(gòu)有(或內(nèi)蘊(yùn))總則、分則、附則三分式。

?1、“章斷條連”

?法規(guī)文件多采用條列化的寫法，一般以“章”、“條”、“款”3層組成最為常見。所謂“章斷條連”即“章”的序號(hào)全篇通連，但每章結(jié)束另起一章時(shí)，“條”的序號(hào)也要繼續(xù)依次通連下去，“章”雖斷而“條”不斷。直到最后一條的序號(hào)，就是全文的總條數(shù)。

?2、“條連款不連”

?法規(guī)文件多采用條列化的寫法，一般以“章”、“條”、“款”3層組成最為常見。所謂“條連款不連” 即全文不管分幾章，條只有一個(gè)編序，最后一條的序號(hào)，就是全文的總條數(shù)。而“條”下的“款”，則在各“條”下獨(dú)立編次，下一條的“款”與上一條的“款”的序號(hào)并不通連。

（二）“三分結(jié)構(gòu)”

?規(guī)章類文書寫作一般分三塊：

1、總則：說明制定的目的、法律根據(jù)、適用范圍和對(duì)象等。

2、分則：具體規(guī)定允許做什么，禁止做什么或要求做什么，為人們確定某一方面的行為界限，有時(shí)還要規(guī)定后果，即獎(jiǎng)懲辦法等。

3、附則：規(guī)定負(fù)責(zé)解釋的機(jī)關(guān)、實(shí)施日期及對(duì)已頒布的同一內(nèi)容法規(guī)效力說明等。