一、什么是社會治理

? ? ? ? ? 社會治理作為國家治理體系的重要組成部分,社會治理的概念是其格局、其體系、其實踐的核心,清晰界定內(nèi)涵、全面把握特征,才能深刻理解原則,從而完善社會治理體系、推動社會治理實踐。因此,我們有必要對社會治理的概念進行梳理。

? ? ? ? 新中國成立以來，我國社會治理取得了巨大的成就 ,推進社會治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化，作為社會建設(shè)的重要內(nèi)容，社會管理 和社會管理創(chuàng)新就被放在構(gòu)建社會主義和諧社會的國家戰(zhàn)略高度而提出，社會治理理念取代社會管理，意味著社會秩序的維護和達成不再是政府單方面的事務(wù)，而是政府與公民和社會共同的事務(wù)；政府不再是單一的管理主體，公民社會不再是被管理的客體； 治理過程不再是自上而下的單向度管控， 而是多元主體的平等協(xié)商與合作。 如果說，社會治理概念的提出是一種改革理念的升華參與與協(xié)商。 政府與公民社會的合作治理， 需要強大獨立的公民社會和有公共精神及參與精神的公民作為基礎(chǔ)。因此，政府對社會的管理向共同治理的轉(zhuǎn)變， 決定了培養(yǎng)公民的參與和志愿精神、保障公民基本權(quán)利的實現(xiàn)以及促進公民社會的自主自治將成為社會治理的基本方向和落腳點。只有充分發(fā)揮公民的參與力量，使公民社會成為社會治理的真正參與者和監(jiān)督者， 不斷完善公民權(quán)利對于公共權(quán)力的制約機制，才能在調(diào)動公民和公民社會組織參與積極性的前提下保證和增加社會治理的透明度；才能促進公民享有基本公共服務(wù)權(quán)利平等和機會均等，切實保護社會弱勢群體的權(quán)益， 保證公民共享社會發(fā)展的成果； 才能及時反映群眾意愿，引導(dǎo)全體社會以理性合理的形式表達利益要求、解決利益矛盾等等

二、社會治理模式下舉報人的社會作用

建立健全舉報人制度是社會治理背景下創(chuàng)新監(jiān)管制度的客觀要求。建立舉報人制度是建設(shè)有限政府的現(xiàn)實需求。有限政府是指政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展及政府行政體制改革的深入推進，建設(shè)有限且高效的政府是新時代實現(xiàn)現(xiàn)代化政府管理的必然趨勢。通過建立健全社會監(jiān)管舉報人制度實現(xiàn)社會治理，正是建設(shè)有限政府的現(xiàn)實需求。

投訴舉報也是公民、法人或者其他組織參與行政管理的重要途徑，除了維護自身合法權(quán)益，對于監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)、彌補行政機關(guān)執(zhí)法能力不足也發(fā)揮著積極作用。

公民、法人或者其他組織可以就何種事項向哪個行政機關(guān)投訴舉報，取決于法律、法規(guī)或者規(guī)章的具體規(guī)定；與此相應(yīng)，能否就投訴舉報事項提起行政訴訟，也需要根據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章對于投訴舉報請求權(quán)的具體規(guī)定作出判斷。通常情況下，對是否具備原告資格的判斷，取決于以下方面：第一，法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了投訴舉報的請求權(quán)；第二，該投訴舉報請求權(quán)的規(guī)范目的是否在于保障投訴舉報人自身的合法權(quán)益。

法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的投訴請求權(quán)，在于促使行政機關(guān)對于投訴事項發(fā)動行政權(quán)。如果行政機關(guān)發(fā)動了行政權(quán)，并將調(diào)查處理結(jié)果告知投訴人，就屬履行了法定職責。如果投訴人對調(diào)查處理結(jié)果不服，其提起訴訟的目的是想為第三人施加負擔，例如要求作成或者加重對于第三人的處罰，則應(yīng)依賴于法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了為第三人施加負擔的請求權(quán)。

三、現(xiàn)行法律框架下舉報人的類型與原告資格認定

舉報在我國法律法規(guī)體系中有著廣泛規(guī)定。舉報通常指舉報人將一些違反行政管理規(guī)章制 度的行為向有行政執(zhí)法權(quán)的機關(guān)報告，以便于行政機關(guān)對違法行為進行處理，也稱為行政舉報。 受理舉報的行政機關(guān)如不履行職責查處違法行為，舉報人可能會提起行政訴訟要求受理舉報的 行政機關(guān)履行自己的職責。這就存在舉報人能否有資格提起行政訴訟的問題，

1、舉報人類型

舉報人在行政法上權(quán)利的集中體現(xiàn)就是法律法規(guī)中對舉報人權(quán)利的規(guī)定。對于舉報人的內(nèi)涵，不同的學者有不同的認識。有些學者提出的定義較為寬泛，可適用于設(shè)置舉報制度的多個法律領(lǐng)域，包括刑法、刑事訴訟法以及行政法；還有學者進一步在外部行政關(guān)系意義上將舉報人界定為“向有管轄權(quán)的行政機關(guān)檢舉、揭發(fā)第三人的行政違法行為，請求予以調(diào)查認定、作出處理并向其作出答復(fù)的公民”即以舉報人與舉報事件之關(guān)系，將舉報人區(qū)分為公益舉報人與私益舉報人（或稱利害關(guān)系舉報人）兩種。公益舉報人是指舉報人與舉報事項不存在任何關(guān)系，主要因國家利益、公共利益、他人合法權(quán)益受到侵害，向行政機關(guān)投訴舉報，要求對違法情形進行查處以維護公共利益；私益舉報人則緣于自身利益受到他人違法行為的侵害。公益、私益的界分使得利害關(guān)系的討論能夠分情況進行。

（1）、私益舉報人

理論界和實務(wù)界對于私益舉報人具備舉報處理行為的原告資格基本沒有異議。2015年最高院在其發(fā)布的《人民法院關(guān)于行政不作為十大案例》中集中展現(xiàn)了此種審查思路：舉報人作為消費者，其認為購買商品存在質(zhì)量問題，進而損害了其“自身合法權(quán)益”，具有原告資格；舉報人認為他人的違法行為影響其經(jīng)營自由進而進行舉報，法院認為其具有原告資格。職業(yè)舉報人在舉報答復(fù)案件中的身份比較特殊，因為一般職業(yè)舉報人實踐中也會購買相關(guān)的商品或者享受相關(guān)的服務(wù)，從而取得消費者的身份地位，按照一般的審查思路表面上能夠成立私益舉報人。但是從實質(zhì)上看，職業(yè)舉報人并不滿足私益舉報人的身份要件，主要原因在于其舉報的相關(guān)違法行為并不影響其自身的合法權(quán)益。進而不能證明其舉報是為了維護自身的合法權(quán)益，其提起的行政訴訟不具有訴的正當利益，所以其在本案中不具有合法的原告資格；

（2）、公益舉報人

一般認為，公益舉報人與其所舉報的事項沒有法律上的利害關(guān)系，不具有就該事項的處理提起行政訴訟的原告主體資格。在司法實踐中通常表現(xiàn)為：對于基于公民監(jiān)督權(quán)進行的舉報，接收舉報的行政機關(guān)向舉報人反饋處理意見即視為已經(jīng)依法履行了相應(yīng)的職責，至于對于舉報人要求對被舉報人加以處罰的請求，則并不屬于行政機關(guān)需要履行的法定義務(wù)；對于舉報的不予立案行政答復(fù)，未對舉報人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，不屬于法院的受案范圍；還有裁判在承認應(yīng)當提倡和鼓勵舉報的基礎(chǔ)上認為，接收舉報的行政機關(guān)是否作出答復(fù)，與舉報人不存在行政法上的利害關(guān)系，進而舉報人不具有就舉報答復(fù)行為提起訴訟的原告資格。梳理司法案例來看，法院對于公益舉報人原告資格的審查思路基本上具有連貫性和一致性，即公益舉報人不具備對舉報處理行為提起訴訟的原告資格。對此有學者指出，鑒于公益性舉報基于監(jiān)督權(quán)，因此行政機關(guān)的回復(fù)行為即足以滿足該權(quán)利，因此不可對舉報處理行為提起訴訟；還有學者基于行政訴訟原告資格和行政復(fù)議原告資格判斷標準的相同性，作為這一審查思路形成的有力證據(jù)。

2、舉報人原告認定

舉報對于維護行政機關(guān)的管理秩序而言具有積極的社會價值，如果不賦予舉報人行政訴訟 原告資格可能會影響行政管理秩序的維護，然而如果對舉報人的行政訴訟原告資格沒有約束， 那么任何人都可能會因為曾向某一行政機關(guān)提起舉報而享有原告資格，這容易導(dǎo)致訴權(quán)的濫用。 我們既要維護舉報的社會價值，也要合理界定舉報人的原告資格。

舉報人在行政法上權(quán)利的集中體現(xiàn)就是法律法規(guī)中對舉報人權(quán)利的規(guī)定。對我國現(xiàn)行有效 的法律、法規(guī)進行梳理之后，當前舉報人享有行政法上的權(quán)利主要有以下四項: 第一，舉報人 獲得舉報利益方面的規(guī)定，如獲得獎勵或表彰的權(quán)利。如規(guī)定 “舉報事項經(jīng)查證屬實，使違法 違紀者受到應(yīng)有懲處，并為國家、集體挽回或減少損失的，對舉報人可酌情給予獎勵，有重大 貢獻的，要給予重獎?！雹?第二，舉報人獲得行政機關(guān)反饋方面的規(guī)定，如舉報人有獲得行政機 關(guān)答復(fù)的權(quán)利。如規(guī)定 “接到舉報的機關(guān)應(yīng)當依法作出處理，并將處理結(jié)果及時告知舉報人?！雹?甚至有些法律還進一步規(guī)定了行政機關(guān)明確的期限，如規(guī)定 “七個工作日內(nèi)答復(fù)舉報人”。③ 第 三，舉報人的舉報啟動了相關(guān)行政程序的開展，即行政機關(guān)在收到舉報后應(yīng)當按照法定程序處 理舉報人的舉報。如規(guī)定對于違反郵政管理的舉報 “有郵政管理部門接到舉報后，應(yīng)當及時依 法處理。”④ 第四，舉報人有獲得保護的權(quán)利，法律規(guī)定行政機關(guān)的保密義務(wù)。如規(guī)定任何人對 于防震減災(zāi)活動中的違法行為，有權(quán)進行舉報，行政機關(guān)應(yīng)當為舉報人保密。

四、現(xiàn)行法律對舉報人的訴訟資格認定的弊端

現(xiàn)行法律，判斷舉報人是否享有行政訴訟原告資格的前提是確定哪些因素決定了舉報人在行政訴訟中 享有原告資格。舉報權(quán)利有自己的特殊之處，以一般的行政訴訟原告資格難以確定舉報人的行 政訴訟原告資格，因而需要研究當前行政訴訟原告資格中確定原告資格的一些主要因素確定其 在舉報人原告資格中的作用。規(guī)范保護理論以行政機關(guān)作出行政行為時所依據(jù)的行政實體法和 所適用的行政實體法律規(guī)范體系，是否要求行政機關(guān)考慮、尊重和保護原告訴請保護的權(quán)利或 法律上的利益 ( 以下統(tǒng)稱權(quán)益) ，作為判斷是否存在公法上利害關(guān)系的重要標準。

說明舉報人的法定權(quán)利、利益以及利害關(guān)系構(gòu)成了判斷原告資格的三個核心要素。 原告的法定權(quán)利是早期確定原告資格的一個重要因素，也就是說先判定法律規(guī)定的原告有 什么實體性權(quán)利，當這些權(quán)利受損之后，原告可以提起行政訴訟。如 《行政訴訟法》規(guī)定原告 以人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)為主要內(nèi)容的合法權(quán)益受損后可以提起訴訟。無論合法權(quán)益的內(nèi)容如何變化， 都是在規(guī)定一些實體性權(quán)利內(nèi)容。然而實體性的權(quán)利存在權(quán)利范圍不固定，可能隨著社會發(fā)展 而變化的問題。在權(quán)利領(lǐng)域，隨著不同類型利益的辨識與確認，人們所享有的 “人身權(quán)”及 “財產(chǎn)權(quán)”發(fā)生了巨大變化。 權(quán)利因素在判斷舉報人原告資格的時候存在困難，尤其是舉報權(quán)利難以歸屬到人身或者財 產(chǎn)權(quán)利之中，嚴格來說該權(quán)利并不屬于一種實體性權(quán)利。舉報更多的屬于一種程序性權(quán)利，即 舉報人可以將一些與實體性權(quán)利相關(guān)的事項提交行政機關(guān)，由行政機關(guān)啟動舉報審查程序來確 定舉報的內(nèi)容是否屬實以及是否需要作出相關(guān)的處理決定。實體性的權(quán)利隨著社會發(fā)展而發(fā)展 變化，但程序性的權(quán)利則相對固定。以實體權(quán)利為標準來判斷舉報人是否有原告資格，會導(dǎo)致 舉報人的原告資格面臨實體權(quán)利變化性與程序性權(quán)利的穩(wěn)定性兩者之間存在的沖突，從而導(dǎo)致 難以確定舉報人是否有原告資格的問題。因而，以原告資格的實體性權(quán)利為標準難以判斷舉報 人是否具有行政訴訟原告資格

根據(jù)我國的法律規(guī)定，任何公民均享有依法舉報公民、法人或其他組織違法行為的權(quán)利，負有行政管理職權(quán)的行政機關(guān)也均有及時查處違法行為的法定義務(wù)。但享有舉報權(quán)與是否享有訴權(quán)，是不同性質(zhì)的兩個法律權(quán)利?！挥行姓C關(guān)的行政行為侵犯了公民的合法權(quán)益的，該公民才享有訴權(quán)。

五、擴大舉報人原告資格有利推動社會共治環(huán)境建設(shè)

黨的十六屆四中全會提出，要構(gòu)建民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會主義和諧社會，其中特別強調(diào)堅持以人為本是消除我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期各種不和諧因素的出發(fā)點和立足點；強調(diào)堅持以人為本，就是要尊重和保障人權(quán)，包括政治、經(jīng)濟、文化權(quán)利，全力維護人民群眾利益、促進社會公平正義、鏟除影響社會不和諧的因素。腐敗是構(gòu)建和諧社會的痼疾，是引發(fā)社會不穩(wěn)定的重要因素，保護舉報人的合法權(quán)益，充分發(fā)揮公民舉報在反腐敗中的作用，促進社會穩(wěn)定，是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。

隨著舉報成為公眾參與行政管理的重要途徑，行政機關(guān)接收舉報數(shù)量不斷攀升，舉報人對此提起的行政訴訟成為一類新型的行政案件并在實踐中快速增長。即當事人的請求是否足以具有利用國家審判制度加以解決的實際價值和必要性。行政公益訴訟制度作為超個人利益獲得起訴權(quán)的代表經(jīng)兩年試點正式以法律形式確立下來之后，使得我國對于行政訴訟的討論愈加熱烈，但就目前的法律環(huán)境看來，我國目前的行政訴訟仍為主觀訴訟，即現(xiàn)行行政訴訟制度設(shè)立的主要目的在于保護公民、法人和其他組織作為行政相對人的合法權(quán)益免受行政機關(guān)行使行政權(quán)力的侵害。行政公益訴訟制度雖然突破了行政訴訟作為主觀訴訟的框架，但仍以檢察院基于其法律監(jiān)督職能作為惟一起訴主體，且設(shè)置了訴前程序避免沖擊行政訴訟框架。雖然公益舉報人的舉報目的基于公益，但還不足以作為公益代表提起公益訴訟。同時也有學者指出，如果承認舉報權(quán)是公民行使監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)，卻不將有關(guān)舉報答復(fù)的相關(guān)爭議納入行政復(fù)議或者行政訴訟的審查范圍，那么此項權(quán)利的行使將失去法律的保障，因此適當探索公益性舉報答復(fù)行為的可訴性與原告資格十分有必要。此觀點有一定的合理性，但此空間和路徑有待于行政訴訟框架的整體變革與協(xié)調(diào)?；蛟S可嘗試部分學者提出的做法，即在行政訴訟制度改革之前，法院可以在法律的框架內(nèi)，通過受理和審判部分公益性舉報答復(fù)案件，總結(jié)此類案件行政訴訟中存在的問題，探索解決相關(guān)問題的途徑和方式，給相關(guān)法院提供一定的指導(dǎo)意見，以充分保障此類訴訟中公益舉報人的合法權(quán)益，發(fā)揮行政訴訟兼具保護公民合法權(quán)益和監(jiān)督公權(quán)力行使的立法目的與功能，最終推進相關(guān)法律制度完善。同時，在符合提起公益訴訟條件的前提下，也可借助檢察院的法律監(jiān)督權(quán)以達到維護公益的目的，尤其是在食品藥品行政監(jiān)管領(lǐng)域。需要注意的是，公益舉報人和私益舉報人主要以利害關(guān)系界分，但其只是與舉報處理行為沒有利害關(guān)系，而舉報回復(fù)行為作為一個行政行為，還需要遵循基本的程序要求，雖然在行政機關(guān)無法定作為義務(wù)的情況下，公益舉報人對于舉報答復(fù)行為也不具有原告資格，但也應(yīng)當在一定程度上承認程序性義務(wù)的存在和必要性，同時也有少數(shù)司法實踐中提出了“告知答復(fù)的程序性義務(wù)”概念。同時對于實踐中部分行政機關(guān)提出的探索建立濫權(quán)名錄，此種做法應(yīng)當在法律框架內(nèi)，其間最為關(guān)鍵的是對于濫用舉報權(quán)的認定，需要根據(jù)實際情況，結(jié)合舉報的次數(shù)、事項以及保護的必要性等綜合評價。

新中國成立70年來，我國社會治理取得了巨大的成就?；仡櫩偨Y(jié)70年來我國社會治理的歷史進程、重大成就和寶貴經(jīng)驗，對于我們站在新的歷史起點上再出發(fā)、再奮進，推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要的意義。 投訴權(quán)，已成為構(gòu)建和諧社會的一項緊迫的基礎(chǔ)性工程，作為社會建設(shè)的重要內(nèi)容，社會管理和社會管理創(chuàng)新就被放在構(gòu)建社會主義和諧社會的國家戰(zhàn)略高度而提出，社會治理理念取代社會管理，意味著社會秩序的維護和達成不再是政府單方面的事務(wù)，而是政府與公民和社會共同的事務(wù)；政府不再是單一的管理主體，公民社會不再是被管理的客體； 治理過程不再是自上而下的單向度管控， 而是多元主體的平等協(xié)商與合作。 如果說，社會治理概念的提出是一種改革理念的升華

?參與與協(xié)商。 政府與公民社會的合作治理， 需要強大獨立的公民社會和有公共精神及參與精神的公民作為基礎(chǔ)。因此，政府對社會的管理向共同治理的轉(zhuǎn)變， 決定了培養(yǎng)公民的參與和志愿精神、保障公民基本權(quán)利的實現(xiàn)以及促進公民社會的自主自治將成為社會治理的基本方向和落腳點。只有充分發(fā)揮公民的參與力量，使公民社會成為社會治理的真正參與者和監(jiān)督者， 不斷完善公民權(quán)利對于公共權(quán)力的制約機制，才能在調(diào)動公民和公民社會組織參與積極性的前提下保證和增加社會治理的透明度；才能促進公民享有基本公共服務(wù)權(quán)利平等和機會均等，切實保護社會弱勢群體的權(quán)益， 保證公民共享社會發(fā)展的成果； 才能及時反映群眾意愿，引導(dǎo)全體社會以理性合理的形式表達利益要求、解決利益矛盾等。

從行政到司法，舉報成為維護權(quán)益的工具，進而沖擊原告資格入口；從司法到行政，舉報權(quán)應(yīng)當回歸其真正的功能，即監(jiān)督行政行為的合法性，成為行政執(zhí)法的輔助性手段。“不同的社會發(fā)展階段，權(quán)利體系的不斷豐富，法院對于行政訴訟原告的包容性應(yīng)該是不同的”。對行政訴訟的原告資格不加任何限制不是權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利保護的最優(yōu)選擇，在實踐中也是無法實現(xiàn)的，動態(tài)擴展已經(jīng)成為我國行政訴訟受案范圍和原告資格限制的一個顯著特點，但其間需要堅守的準則永遠是法律上的考量，才能真正實現(xiàn)維護合法權(quán)益的立法目的。

以我國行政訴訟的功能設(shè)定，長期以來都在“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”與“監(jiān)督行政機關(guān)依法行政”之間進行搖擺，直至近幾年來才顯現(xiàn)出主觀化的端倪，我國行政訴訟所保護的原告權(quán)益不再拘泥于訴訟法的明確列舉，或是法院在個案裁判中的逐步推進，具有相當?shù)姆e極意義。