2020年11月17日，自然資辦發(fā)〔2020〕51號文件發(fā)布，自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》的通知（下文簡稱《分類指南》）。

與會領(lǐng)導(dǎo)中，有我們熟悉且?guī)洑獾淖匀毁Y源部副部長、黨組成員莊少勤，還有自然資源部海域海島司司長高忠文，自然資源部總規(guī)劃師、新聞發(fā)言人吳海洋，自然資源部國土空間規(guī)劃局局長張兵，自然資源部自然資源調(diào)查監(jiān)測司司長苗前軍，自然資源部國土空間用途管制司司長趙毓芳。

每位領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)記者的提問都做出了具體的回答和闡述，各大規(guī)劃類、自然資源類相關(guān)公眾號也紛紛作了轉(zhuǎn)發(fā)，殊不知距離這份文件的發(fā)布，已經(jīng)過去了整整一年多。

以前我雖然知道這份文件，但一直沒有深入了解它，直到現(xiàn)在才去研讀。一方面是為了專業(yè)工作的需要，另一方面也是為接下來的【ArcGIS教程】專欄寫作做鋪墊。

下面我將根據(jù)公開的相關(guān)資料，結(jié)合個人的思考，嘗試解讀一下這份文件，如有不到之處，請各位同志多多指教！

文章可能有點(diǎn)長，限于人的閱讀耐性，所以分為【上】、【下】兩篇，建議先收藏，以后拿出來反復(fù)看。

（注：轉(zhuǎn)發(fā)此文至朋友圈集贊6個，截屏發(fā)送至微信公眾號【三炮叁】后臺可獲取【注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師復(fù)習(xí)資料一套】，12小時(shí)內(nèi)回復(fù)）

一、歷史背景

在正式解讀文件本身之前，有必要了解一下該文件的產(chǎn)生背景。城鄉(xiāng)規(guī)劃具有公共政策的屬性，所以在做任何項(xiàng)目之前，第一件事就是去了解相關(guān)的法規(guī)政策。（即使不情愿，但不得不做。）

我將從一次會議、兩份方案、兩份意見出發(fā)進(jìn)行解讀，分別如下：

（一）一次會議

2013年5月24日，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局的第六次集體學(xué)習(xí)。會議中特別指出“國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，從大的方面統(tǒng)籌謀劃、搞好頂層設(shè)計(jì)，首先要把國土空間開發(fā)格局設(shè)計(jì)好?！?/strong>

這里的重點(diǎn)是【生態(tài)文明建設(shè)】，自十八大以來，習(xí)近平總書記在各種場合都提到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性，無論是政治局的學(xué)習(xí)會議，還是國際論壇、考察活動等。為什么？

引用2018年5月18日習(xí)總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上的講話作為回答：“我之所以反復(fù)強(qiáng)調(diào)要高度重視和正確處理生態(tài)文明建設(shè)問題，就是因?yàn)槲覈h(huán)境容量有限，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，污染重、損失大、風(fēng)險(xiǎn)高的生態(tài)環(huán)境狀況還沒有根本扭轉(zhuǎn)，并且獨(dú)特的地理環(huán)境加劇了地區(qū)間的不平衡?！?/strong>

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)，而國土空間規(guī)劃和用途管制正好是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本保證。搞明白這點(diǎn)之后，我們接著來看下面兩份方案。

（二）兩份方案

第一份方案：2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，其中指出“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間體系。著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)等問題?！?/strong>

在這份文件的指引下，全國部分地方省市圍繞“多規(guī)合一”的統(tǒng)一國土空間規(guī)劃體系做了不少試驗(yàn)，積累了經(jīng)驗(yàn)，也取得了一定成效，但是治標(biāo)不治本。

“多規(guī)合一“暴露出了很多問題，比如規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突、審批流程復(fù)雜、周期過長、地方規(guī)劃朝令夕改等。

其中最大的特點(diǎn)就是土規(guī)和城規(guī)打架，拿當(dāng)年廣州開展“三規(guī)合一”工作為例，“兩規(guī)”一對比發(fā)現(xiàn)有29.4萬多塊圖斑存在差異，項(xiàng)目落地涉及20多個部門，流程包括200多個行政審批環(huán)節(jié)，各個部門互為前置、來回調(diào)整、串聯(lián)審批。

如此這般折騰，不僅嚴(yán)重影響行政管理效率，還非常考驗(yàn)編制單位尤其設(shè)計(jì)人員的耐性，最重要的是項(xiàng)目難以落地，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定的阻礙。

究其背后的根本原因?yàn)?strong>“體制矛盾”，換言之是爭奪管控土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利，所以中央決定通過體制改革來解決這系列問題，于是便有了下面第二份方案。

第二份方案：2018年3月召開的第十三屆全國人大第一次會議批準(zhǔn)通過了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。

該方案指出，不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局，整合了原國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家海洋局等相關(guān)部門在空間規(guī)劃編制和管理方面的職能，至此自然資源部成立。

該方案明確指出了自然資源部“兩個統(tǒng)一”和“多規(guī)合一”等重要職責(zé)，其中“兩個統(tǒng)一”為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。

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單一制國家下中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級管理的土地發(fā)展權(quán)兩級體系是我國土地發(fā)展權(quán)體系重要特征。在國家機(jī)構(gòu)改革背景之下，開展國土空間用途管制的實(shí)質(zhì)，就是為了實(shí)行土地發(fā)展權(quán)統(tǒng)一歸口管理，明白這一點(diǎn)很重要。

（三）兩份意見

第一份意見：2019年5月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》。提出了業(yè)內(nèi)大家熟知的“五級三類四體系”即“四梁八柱”。

五級三類屬于規(guī)劃編制，五級分別是國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，這種自上而下傳導(dǎo)、自下而上互動的編制體系，正好與我國單一制國家的行政管理體系高度契合。三類分別是總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃。

四體系屬于運(yùn)作體系，分別是編制審批、法規(guī)政策、實(shí)施監(jiān)督、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

不同層級和類型的規(guī)劃具有特定的功能目標(biāo)和作用機(jī)理，層級間和類型間具有傳導(dǎo)性，而且側(cè)重點(diǎn)各有不同，比如國家級側(cè)重戰(zhàn)略性，它是全國國土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱。

第二份意見：2019年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》。進(jìn)一步提出了“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”的要求。（四個統(tǒng)一）

三線分別是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線。三區(qū)分別是城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間。

值得注意的是，該《意見》中強(qiáng)調(diào)了生態(tài)保護(hù)紅線的優(yōu)先地位，比如“三條控制線出現(xiàn)矛盾時(shí)，生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變?！钡?，這和習(xí)總書記的講話精神一脈相承。

為此《分類指南》中把“濕地”正式納入用地用海分類中的【一級類】，體現(xiàn)了生態(tài)空間保護(hù)和治理的重要性，有利于突出生態(tài)優(yōu)先，加快生態(tài)文明建設(shè)，踐行兩山理論。（寧要綠水青山不要金山銀山，既要綠水青山也要金山銀山，綠水青山就是金山銀山）

經(jīng)過以上這樣一番梳理，相信各位同志應(yīng)該對《分類指南》產(chǎn)生的背景有了一個基本的了解，接下來聊聊它的意義所在。

二、重要意義

自《分類指南》發(fā)布已經(jīng)過去一年多的時(shí)間，全國各地也在如火如荼地開展各項(xiàng)國土空間規(guī)劃的工作，雖然在實(shí)踐中遇到了很多頭痛的問題，但是這份文件具有長遠(yuǎn)的歷史意義。

一方面這是一份基礎(chǔ)性的文件，作為實(shí)施國家自然資源統(tǒng)一管理、建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面也是自然資源部履行“兩個統(tǒng)一”和“多規(guī)合一”的基本要求，同時(shí)還是貫徹落實(shí)十九屆五中全會提出的“多做打基礎(chǔ)利長遠(yuǎn)的工作”的具體舉措。

三、編制過程

從2018年7月研究起草至2020年11月，歷時(shí)2年多。正如莊少勤副部長在新聞發(fā)布會中所言“這充分說明了標(biāo)準(zhǔn)制定的復(fù)雜性，既需要技術(shù)和理論基礎(chǔ)，也要實(shí)踐基礎(chǔ)?！?/strong>

據(jù)相關(guān)消息可知，自2020年以來，坊間就已流傳了多個版本。

從2020年2月的《國土空間規(guī)劃用地用海分類指南（試行）》（征求意見稿）到10月的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃和用途管制用地用海分類指南（試行）》（征求意見稿），直到11月自然資辦發(fā)〔2020〕51號文件。

制定這樣一個重要的技術(shù)性文件不是一件易事，一方面相關(guān)部門在各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域有各自的分類標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐基礎(chǔ)，另一方面各個部門有各自的語言體系，管理目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵、名詞術(shù)語都不盡相同，所以建立一個統(tǒng)一的用地用海分類標(biāo)準(zhǔn)迫在眉睫。

《分類指南》既要體現(xiàn)統(tǒng)一性和先進(jìn)性，也要有可操作性，還要有包容性。這四性是《分類指南》的基本原則，后面會在【具體內(nèi)容】章節(jié)中再作詳細(xì)介紹。共分為兩個階段，分別如下：

第一個階段

以“多規(guī)合一”為目標(biāo)制定分類標(biāo)準(zhǔn)，一方面總結(jié)上海、武漢、沈陽、廣州、深圳等較早實(shí)現(xiàn)部門整合和推進(jìn)“多規(guī)合一”的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，另一方面借鑒國外先進(jìn)做法。

在兩者的基礎(chǔ)上形成初步的技術(shù)方案，接著再交給廈門、珠海、青島、南通等自然資源主管部門使用（這幾個部門就是《分類指南》的【前言】中參與起草的單位）。

借鑒國外先進(jìn)做法方面很有必要，比如鼓勵土地混合使用和空間復(fù)合利用，在《分類指南》的【一般規(guī)定】下的2.2【使用原則】中第五條就提到“國土空間詳細(xì)規(guī)劃可在本指南分類基礎(chǔ)上確定用地用海的混合利用以及地上、地下空間的復(fù)合利用。”而在土地混合利用方面，我國經(jīng)驗(yàn)稍微欠缺，所以需要積極地借鑒學(xué)習(xí)其它國家的做法。

值得一提的是，在項(xiàng)目實(shí)踐中，我們會發(fā)現(xiàn)有些土地具有多重屬性，如果用單一分區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)去界定的話，就會產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致用地分類模糊，比如文化旅游用地就是典型代表。

舉個例子，云南的“哈尼梯田”既是農(nóng)用地，也是世界文化遺產(chǎn)。還有的居住或商業(yè)主導(dǎo)用途的規(guī)劃分區(qū)同時(shí)也是歷史街區(qū)，或者是地上與地下空間實(shí)際也是兩種不同用途的功能用途等等。

其實(shí)在國際上，土地的多重定義已經(jīng)應(yīng)用得相當(dāng)廣泛，以新加坡的開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃為例，對地下道路等無法通過扁平化的單一功能分類明確界定的土地用途疊加圖層，附著在底圖上，作為二次分類。

如圖所示，在居住、商業(yè)、酒店等實(shí)際使用功能的地塊上疊加“C”的標(biāo)志，附加歷史保護(hù)區(qū)的相關(guān)管制政策。再比如把“NP”（國家公園）標(biāo)志和地下道路虛線疊加在公園上，通過分類疊加多次定義，賦予國家公園政策屬性。

再比如，生態(tài)保護(hù)紅線除了生態(tài)類用地，還有農(nóng)業(yè)、農(nóng)村居民點(diǎn)，甚至少量城鎮(zhèn)建設(shè)類用地；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)也覆蓋了除城鎮(zhèn)建設(shè)類用地以外的生態(tài)、農(nóng)業(yè)類用地等。

總的來說，通過引入土地用途的多重定義，就可以更加清晰地表達(dá)土地用途管制的意圖。

?第二個階段

按照“兩個統(tǒng)一”和“全生命周期”要求，將規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)拓展到國土空間全過程管理的分類標(biāo)準(zhǔn)。

在多次的部長專題會議研討中，決定把分類名稱改為《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》，做到陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地上地下空間統(tǒng)籌，對各個環(huán)節(jié)進(jìn)行生命全周期管理。

上篇暫時(shí)寫到這，下篇未完待續(xù)，敬請期待！

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