段 克1? 劉崢延2? 梁生康3? 李雁賓3*? 魯棟梁4

1 中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院

2 中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院

3 中國海洋大學(xué)

4 北部灣大學(xué)

國際公約和倡議有利于鼓勵和加強(qiáng)各國采取一致行動推動海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)。文章總結(jié)了海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)的國際議程，分析了我國海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策機(jī)制，認(rèn)為兩者在應(yīng)對全球海洋生態(tài)危機(jī)中實現(xiàn)了政策聯(lián)動，體現(xiàn)出協(xié)同增效的效果。并提出我國構(gòu)建精細(xì)化區(qū)域海洋生態(tài)圖、加強(qiáng)生態(tài)廊道修復(fù)、完善科技支撐體系、推進(jìn)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)國際合作等對策建議。

一、海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)國際議程

許多國際政策框架和公約高度重視健康的海洋對減緩全球氣候變化、保護(hù)生物多樣性、減少災(zāi)害風(fēng)險和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要意義（表1）。1992年，聯(lián)合國通過《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》，與《聯(lián)合國海洋法公約》共同構(gòu)成國際海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)的政策制度基礎(chǔ)。

表1 海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)的國際政策框架、公約和倡議

“聯(lián)合國生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)十年”旨在匯集政治支持、科學(xué)研究和財政力量，大幅擴(kuò)大海洋生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)規(guī)模?！奥?lián)合國海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年”旨在為扭轉(zhuǎn)海洋健康狀況持續(xù)惡化提供科學(xué)的解決方案，制定海洋可持續(xù)發(fā)展所需的政策框架和工具。2021年，聯(lián)合國啟動了新的利益攸關(guān)方進(jìn)程，在規(guī)劃、實施和提供實現(xiàn)SDG目標(biāo)所需的科學(xué)研究方面，將采取包容性、參與性和全球性的方法，創(chuàng)造新的解決方案。

二、?國際海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)法律規(guī)制和政策框架主要特征

2.1 相關(guān)國際公約和倡議的協(xié)同性分析

《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》“聯(lián)合國生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)十年”“聯(lián)合國海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年”《生物多樣性公約》等都設(shè)定了截至2030年的行動目標(biāo)，即2030是國際公約倡議的關(guān)鍵目標(biāo)年。

2015年通過的《巴黎協(xié)定》和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》都將生物多樣性提到至關(guān)重要的位置?！渡锒鄻有怨s》的“愛知目標(biāo)”也直接體現(xiàn)在聯(lián)合國17個SDG目標(biāo)的許多具體目標(biāo)中，即生物多樣性保護(hù)既是SDG14（水下生命）和SDG15（陸上生命）的重點內(nèi)容，也是實現(xiàn)SDG2（糧食安全和改善營養(yǎng)）和SDG6（提供清潔水）的關(guān)鍵因素；因此，有效保護(hù)和可持續(xù)利用生物多樣性是實現(xiàn)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的重要基礎(chǔ)。

已知的大型海洋動物有300多種，它們提高了初級生產(chǎn)力，在減緩氣候變化方面發(fā)揮著天然碳匯的作用，是海洋環(huán)境健康的指示物種和旗艦物種。然而，它們中約三分之一正面臨滅絕風(fēng)險?！稙l危野生動植物種國際貿(mào)易公約》《保護(hù)遷徙野生動物物種公約》《保護(hù)歐洲野生動物和自然棲息地公約》等促進(jìn)了各國的協(xié)調(diào)行動，通過加強(qiáng)科學(xué)研究識別瀕危物種所面臨的主要威脅，并制修訂受保護(hù)物種的分級名錄（附錄），從而加強(qiáng)保護(hù)海洋珍惜物種、恢復(fù)瀕臨滅絕的種群，有效分級管制野生物種市場行為。

2.2 實施全球應(yīng)對氣候變化行動成為海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)的支撐保障

國家自主貢獻(xiàn)（NDCs）是各國政府實施應(yīng)對氣候變化承諾的重要工具，表明了自主減排的優(yōu)先事項，將海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)納入NDCs，推動珊瑚礁、海草床、紅樹林等重要海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)修復(fù)，以及為可持續(xù)管理提供資金，向國際社會發(fā)出重視海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)的強(qiáng)烈信號。

以珊瑚礁為例，1998年白化事件導(dǎo)致全球約8%的珊瑚死亡。2009—2018年，日本、加勒比海和印度洋有近1.2萬km2的珊瑚白化，全球約14%的珊瑚死亡。需要在珊瑚礁的保護(hù)科學(xué)、管理和治理方面進(jìn)行根本性變革。將海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)行動納入氣候議程對于減少溫室氣體排放和適應(yīng)氣候變化至關(guān)重要，要擴(kuò)大有效解決方案的覆蓋范圍，并在全球范圍內(nèi)推廣這些解決方案。

2.3 海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)需要更大范圍、更深層次的全球合作

目前全球海洋治理機(jī)制因國家間的地理邊界和管理體制差異，無法對海洋和冰凍圈氣候相關(guān)變化所帶來的級聯(lián)風(fēng)險做出全球尺度一致的綜合響應(yīng)。設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)、實施海洋空間規(guī)劃和水資源管理系統(tǒng)三者之間過于分散，使得針對海洋和冰凍圈變化響應(yīng)措施不夠有效。近年來，雖然區(qū)域性海洋和極地治理體系在應(yīng)對氣候變化的響應(yīng)能力方面已得到加強(qiáng)，但仍無法有效應(yīng)對預(yù)估將日益增大的風(fēng)險規(guī)模，對海洋及冰凍圈氣候變化不利影響的應(yīng)對措施還存在著技術(shù)、財政、制度等障礙。

在全球氣候變化面前，珊瑚礁生態(tài)修復(fù)能起到作用的范圍和效果相對于喪失的速度微不足道。西太平洋珊瑚礁三角區(qū)、中國南海和東非沿海地區(qū)等是設(shè)立珊瑚礁保護(hù)區(qū)的潛在重要區(qū)域，然而這些區(qū)域海洋監(jiān)測指標(biāo)數(shù)據(jù)依然非常缺乏，迫切需要加強(qiáng)衛(wèi)星和全球運營平臺等基礎(chǔ)能力建設(shè)，以大幅度提高海洋觀測和監(jiān)測能力。

三、中國海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策與實踐

中國系統(tǒng)的海洋生態(tài)修復(fù)行動計劃始于20世紀(jì)80年代啟動的沿海防護(hù)林體系建設(shè)，探索出“南紅北柳”的海岸帶生態(tài)修復(fù)模式。2010年，國家海洋局《關(guān)于開展海域海島海岸帶整治修復(fù)保護(hù)工作的若干意見》開始將海洋整治修復(fù)拓展到海域、海島、海岸帶等覆蓋全域海洋空間范圍。財政部、國家海洋局通過“中央分成海域使用金”支持地方實施海域、海島和海岸帶整治修復(fù)及保護(hù)項目。自此，我國全域海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作正式啟動?！笆濉逼陂g，全國整治修復(fù)海岸線1200公里、濱海濕地230km2。

(1) 積極推進(jìn)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目

通過開展“藍(lán)色海灣”整治、岸線岸灘修復(fù)、濱海濕地修復(fù)、海堤生態(tài)化建設(shè)等，有效改善了海洋生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，提升了防災(zāi)減災(zāi)能力。2017年，啟動黃渤海16處重要濱海濕地世界自然遺產(chǎn)申報工作，2019年7月，江蘇鹽城中國黃渤海候鳥棲息地（第一期）被列入世界自然遺產(chǎn)名錄。

(2) 實施近海海洋生態(tài)堤防建設(shè)

編制《海岸帶保護(hù)修復(fù)工程工作方案》《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》，開展岸線岸灘生態(tài)修復(fù)、海堤生態(tài)化建設(shè)，提升海岸帶各類生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)完整性和功能穩(wěn)定性。

(3) 構(gòu)建嚴(yán)管嚴(yán)控圍填海硬約束制度體系

通過《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》將自然岸線保有率管控目標(biāo)逐級進(jìn)行分解，建立自然岸線保護(hù)和管控責(zé)任制。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》嚴(yán)格控制新增圍填海，加快處理各類圍填海歷史遺留問題，有效遏制了濱海濕地大量減少的趨勢。

(4) 編制海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)國家規(guī)劃

《全國沿海防護(hù)林體系建設(shè)工程規(guī)劃（2016—2025年）》《紅樹林保護(hù)修復(fù)專項行動計劃（2020—2025年）》推進(jìn)實施，海岸帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程被列入《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》，圍繞全面提升國家生態(tài)安全屏障質(zhì)量，加緊編制海岸帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程的專項建設(shè)規(guī)劃。

(5) 初步建立起較為系統(tǒng)的海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系

建立了各類典型海洋生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查監(jiān)測評估和保護(hù)修復(fù)的技術(shù)方法標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)海堤建設(shè)工程和項目監(jiān)管監(jiān)測技術(shù)方法標(biāo)準(zhǔn)等。2021年7月，自然資源部發(fā)布實施《海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù)指南（試行）》，有效提升了我國海洋生態(tài)修復(fù)的科學(xué)化和規(guī)范化水平。

四、?“內(nèi)外互促”提升中國對全球海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)進(jìn)程的貢獻(xiàn)度

4.1 深度參與全球生物多樣性保護(hù)

修訂《野生動物保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》，頒布實施《生物安全法》，加快制定《國家公園法》。作為《生物多樣性公約》《名古屋議定書》《卡塔赫納生物安全議定書》的締約方，我國于2019年7月提交了《中國履行〈生物多樣性公約〉第六次國家報告》，同年10月提交了《中國履行〈卡塔赫納生物安全議定書〉第四次國家報告》，積極參與《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》《濕地公約》。近年來，我國成為全球環(huán)境基金最大的發(fā)展中國家捐資國。2019年以來，我國成為《生物多樣性公約》及其議定書核心預(yù)算的最大捐助國，有力支持了公約的運作和執(zhí)行。

我國還將生物多樣性保護(hù)納入頂層設(shè)計，將實施生物多樣性保護(hù)重大工程、構(gòu)筑生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)作為提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性的重要工作內(nèi)容。2021年10月，中國昆明舉辦的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會，初步商定了2020年后全球生物多樣性框架。2022年，《濕地公約》第十四次締約方大會在武漢舉辦。推動各方擴(kuò)大共識、相向而行，形成更加公正合理、各盡所能的全球生物多樣性性治理體系。

4.2 引領(lǐng)全球應(yīng)對氣候變化行動

2015年以來，我國與35個發(fā)展中國家簽署了39份應(yīng)對氣候變化的合作文件。2020年9月，習(xí)近平總書記正式宣布“碳達(dá)峰碳中和”目標(biāo)。2022年6月，17部門聯(lián)合印發(fā)《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》。中國一直以來積極協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的立場，凝聚共識，推動達(dá)成《巴黎協(xié)定》，引領(lǐng)了全球氣候變化談判的進(jìn)程，成為全球自然資源和生態(tài)環(huán)境治理體系的重要參與者、貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者。

4.3 積極落實聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》

2016年9月，聯(lián)合國發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》。中國推動二十國集團(tuán)制定《二十國集團(tuán)落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程行動計劃》。目前，中國已批準(zhǔn)加入和實施30多項國際生態(tài)保護(hù)修復(fù)與環(huán)境治理相關(guān)的多邊合作公約、倡議或議定書。把支持落實《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》融入高質(zhì)量共建“一帶一路”，簽署《“一帶一路”綠色投資原則》，成立“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟，推進(jìn)綠色絲綢之路建設(shè)。面向東盟、南亞、阿拉伯國家建立跨國科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)移中心，推動先進(jìn)適用技術(shù)的轉(zhuǎn)移和應(yīng)用轉(zhuǎn)化。

4.4 構(gòu)建海洋命運共同體理念下的藍(lán)色伙伴關(guān)系

2017年，國家發(fā)展和改革委員會、國家海洋局發(fā)布《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，發(fā)起“藍(lán)碳計劃”倡議，促進(jìn)我國與沿線國家共建國際藍(lán)碳合作機(jī)制；2015年11月，我國成立公募基金會“中國海洋發(fā)展基金會”；2019年，我國開始實施海上絲路項目，這是構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系的重要內(nèi)容。我國還主導(dǎo)建立了“東亞海洋合作平臺”“中國—東盟海洋合作中心”，設(shè)立中國—東盟海洋合作基金等。我國已同葡萄牙、歐盟、塞舌爾等建立了藍(lán)色伙伴關(guān)系，在海洋經(jīng)濟(jì)、科技、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域加強(qiáng)合作與協(xié)調(diào)。中國還向“一帶一路”沿線國家提供更多公共產(chǎn)品和服務(wù)，推廣應(yīng)用自主海洋環(huán)境安全保障技術(shù)，在海洋調(diào)查監(jiān)測與觀測、海洋水文、氣象與環(huán)境預(yù)報、海洋環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)修復(fù)等方面提供中國方法標(biāo)準(zhǔn)和中國技術(shù)。

五、加強(qiáng)中國海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)的對策建議

5.1 構(gòu)建精細(xì)化的區(qū)域海洋生態(tài)圖

生態(tài)系統(tǒng)分布的詳細(xì)空間信息是推動沿海地區(qū)可持續(xù)保護(hù)和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，建議：加強(qiáng)陸海衛(wèi)星工程和海洋衛(wèi)星地面系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)一步細(xì)分各生態(tài)分區(qū)內(nèi)的小尺度生態(tài)類型。借鑒歐洲海草床生態(tài)圖制作技術(shù)經(jīng)驗，加強(qiáng)海底測繪工作，在較深的海域可應(yīng)用側(cè)掃聲納、多波束測深儀等聲學(xué)設(shè)備和應(yīng)用遠(yuǎn)程操作的遙控車，在淺水區(qū)應(yīng)用航空攝影，從而加快構(gòu)建我國精細(xì)化的區(qū)域海洋生態(tài)圖。

5.2 加強(qiáng)生態(tài)廊道修復(fù)

廣闊的海草床、珊瑚礁等成為包括許多關(guān)鍵漁業(yè)物種幼體動物群的海上移動關(guān)鍵中轉(zhuǎn)站，濱海濕地是候鳥遷徙通道上的腳踏石。因此，海草床、珊瑚礁和濱海濕地等的保護(hù)修復(fù)將起到生態(tài)廊道的重要作用。建議：加強(qiáng)海洋生態(tài)廊道保護(hù)修復(fù)力度，采用播撒海草種子、設(shè)立保護(hù)區(qū)等手段，恢復(fù)重要海洋生境，遏制生境破碎化趨勢。借鑒2021年韓國4處灘涂全部納入世界自然遺產(chǎn)目錄的經(jīng)驗，做好中國黃渤海候鳥棲息地（第二期）申遺工作。

5.3 完善科技支撐體系

目前海洋科學(xué)研究和觀測的規(guī)模、速度與成果應(yīng)用都跟不上海洋生態(tài)環(huán)境變化的速度。海洋生物多樣性、棲息地變化或喪失的重要性及其影響研究不足，也難以判斷對海洋災(zāi)害所做出的響應(yīng)是否及時有效。建議：

①?以海洋與氣候變化、生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)、海洋生態(tài)安全等研究為重點，加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)的科學(xué)研究。

②?加強(qiáng)災(zāi)害跟蹤和預(yù)測能力建設(shè)，加強(qiáng)綜合、多災(zāi)害、早期預(yù)警系統(tǒng)建立，提高防災(zāi)減災(zāi)水平。

③?開展海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)重要技術(shù)應(yīng)用示范，在海島、海岸帶及近海修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)上取得突破。

④?完善海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)管理決策的科學(xué)技術(shù)支撐機(jī)制，提升海洋保護(hù)區(qū)選劃、管理水平，持續(xù)增加海洋保護(hù)區(qū)的數(shù)量和規(guī)模。

⑤?重點擴(kuò)大直接涉及海洋研究的學(xué)科廣度，更好地協(xié)調(diào)和推動跨學(xué)科數(shù)據(jù)融合；加強(qiáng)數(shù)據(jù)收集、管理、分析和共享的能力建設(shè)，積極參與全球數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)共建。

四、推進(jìn)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)國際合作

2020年11月，在二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人利雅得峰會上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)中方支持二十國集團(tuán)在保護(hù)珊瑚礁等領(lǐng)域深化合作，打造更牢固的全球生態(tài)安全屏障。建議：

①?參與國際法的修訂，促進(jìn)有責(zé)任性、包容性和以社區(qū)為基礎(chǔ)的海洋旅游業(yè)，并推進(jìn)對公海的充分監(jiān)管。

②?以保護(hù)珊瑚礁為中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的重要抓手，并通過與世界自然保護(hù)聯(lián)盟等合作開發(fā)適用性的紅樹林保護(hù)修復(fù)技術(shù)和工具，向擁有全球近三分之一紅樹林的東盟國家出口我國紅樹林保護(hù)修復(fù)技術(shù)和服務(wù)。

③?通過與東盟國家合作建立國際藍(lán)碳合作機(jī)制，提升“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)對沿線國家綠色轉(zhuǎn)型的貢獻(xiàn)。

作者：

段 克?自然資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室（中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院）副研究員。主要研究領(lǐng)域：資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)、政策及生態(tài)修復(fù)等。

李雁賓?中國海洋大學(xué)海洋化學(xué)理論與工程技術(shù)教育部重點實驗室教授，青島-香港海洋環(huán)境與生態(tài)聯(lián)合研究中心共同執(zhí)行主任。主要研究領(lǐng)域：海洋環(huán)境化學(xué)、海洋生態(tài)學(xué)等。

文章源自：

段克,劉崢延,梁生康,李雁賓,魯棟梁.海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)：國際議程與中國行動.中國科學(xué)院院刊,2023,38(2):277-287.

DOI:10.16418/j.issn.1000-3045.20211215005