1.信訪制度是與行政復(fù)議和行政訴訟制度相互獨(dú)立、相互分離

----楊中國(guó)因訴棗陽(yáng)市人民政府（以下簡(jiǎn)稱棗陽(yáng)市政府）不予受理行政復(fù)議決定并請(qǐng)求行政賠償一案

【裁判觀點(diǎn)】

信訪制度是與行政復(fù)議和行政訴訟制度相互獨(dú)立、相互分離的權(quán)利救濟(jì)制度。對(duì)于能夠通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的事項(xiàng)，信訪途徑是排斥的；基于同樣理由，對(duì)于信訪工作機(jī)構(gòu)處理信訪事項(xiàng)的行為、不履行《信訪條例》規(guī)定的職責(zé)的行為，或者行政機(jī)關(guān)依據(jù)《信訪條例》作出的處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)、復(fù)核意見(jiàn)和不再受理決定，行政復(fù)議和訴訟途徑亦是排斥的。《信訪條例》對(duì)不服信訪答復(fù)意見(jiàn)提供了復(fù)查、復(fù)核等充足的救濟(jì)途徑，信訪人窮盡救濟(jì)途徑或者自愿放棄救濟(jì)，信訪事項(xiàng)即告終結(jié)。

2.多階段行政行為與共同訴訟

──潁上縣恒運(yùn)矸石廠、安徽省潁上縣凱事建材有限責(zé)任公司、潁上縣古城鎮(zhèn)金偉洗煤廠、繩海濤因訴潁上縣人民政府行政決定及行政強(qiáng)制一案

【裁判觀點(diǎn)】

修改后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》將“具體行政行為”的概念修改為“行政行為”，目的是為了引入行政不作為、事實(shí)行為以及以行政協(xié)議為標(biāo)志的雙方行政行為，使行政訴訟法的適用范圍具有更大的包容性。但除此之外，通常意義上的行政行為，仍需具有單方性、個(gè)別性和法效性等特征。單方性強(qiáng)調(diào)的是，法律效果系基于行政機(jī)關(guān)單方意思表示；個(gè)別性強(qiáng)調(diào)的是，行為的對(duì)象必須是特定之人和具體事件；法效性強(qiáng)調(diào)的則是，行為直接對(duì)外發(fā)生法律效果。所謂直接，是指法律效果必須直接對(duì)相對(duì)人發(fā)生，亦即行政行為一旦作成，即導(dǎo)致法律關(guān)系的發(fā)生、變更、消滅。所謂對(duì)外，是指行政行為對(duì)于行政主體之外的人發(fā)生法律效果，行政機(jī)關(guān)之間或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的意見(jiàn)交換等行政內(nèi)部行為因欠缺對(duì)外性而不具有可訴性。

所謂多階段行政行為，是指行政機(jī)關(guān)作出行政行為，須有其他行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、附和、參與始能完成之情形。各行政機(jī)關(guān)之間，既可能是平行關(guān)系，也可能是垂直關(guān)系。后者一般如下級(jí)機(jī)關(guān)的行政行為須經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才能對(duì)外生效，或者上級(jí)機(jī)關(guān)指示其下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)外作出發(fā)生法律效果的行政行為。在存在復(fù)數(shù)行政行為的情況下，只有直接對(duì)外發(fā)生法律效果的那個(gè)行為才是可訴的行政行為，其他階段的行政行為只是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序。

將當(dāng)事人一方或雙方為復(fù)數(shù)的訴訟進(jìn)行合并審理，在訴訟法上稱為共同訴訟。法律設(shè)置共同訴訟的目的在于節(jié)省法院與當(dāng)事人的時(shí)間與勞動(dòng)，而且也可以避免出現(xiàn)不同法院作出的裁判相互抵觸的情形。按照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十七條的規(guī)定，共同訴訟分為兩種類型：一是“因同一行政行為發(fā)生的行政案件”；二是“因同類行政行為發(fā)生的行政案件、人民法院認(rèn)為可以合并審理并經(jīng)當(dāng)事人同意的”。其中后一種共同訴訟的具體情形，既包括復(fù)數(shù)當(dāng)事人分別起訴，人民法院建議合并審理，也包括復(fù)數(shù)當(dāng)事人合并提起共同訴訟，人民法院經(jīng)審查予以認(rèn)可。通常情況下，復(fù)數(shù)當(dāng)事人無(wú)論是針對(duì)同一行政行為提起訴訟，還是針對(duì)同類行政行為提起訴訟，只要具備以下程序上的要件，人民法院就應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許合并審理：第一，各訴訟的訴訟標(biāo)的可以適用同一程序；第二，受訴法院對(duì)各訴訟標(biāo)的具有管轄權(quán)；第三，沒(méi)有其他專屬管轄的規(guī)定，且沒(méi)有禁止合并審理的規(guī)定。

3.具體處理行為的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

──黃紹花因訴輝縣市人民政府提高撫恤金標(biāo)準(zhǔn)一案

【裁判觀點(diǎn)】

可訴行政行為的一個(gè)重要標(biāo)志，就是針對(duì)具體事件，并且指向特定個(gè)人。但是，個(gè)別與一般的區(qū)別不能僅根據(jù)數(shù)量確認(rèn)，如果具體的處理行為針對(duì)的不是一個(gè)人，而是特定的或者可以確定的人群時(shí)，個(gè)別性仍然成立。

法院是解決法律問(wèn)題的，不宜解決政策問(wèn)題。對(duì)行政機(jī)關(guān)采取的存在較大裁量余地、具有較多政策因素的處理行為，因其缺乏可以直接適用或參照的法定標(biāo)準(zhǔn)，人民法院很難進(jìn)行司法審查。

4.地方政府的組織實(shí)施行為是否可訴？

──徐保安因訴鄭州市金水區(qū)人民政府行政行為違法一案

【裁判觀點(diǎn)】

按照職權(quán)法定原則，地方人民政府和所屬工作部門都會(huì)被法律、法規(guī)授予對(duì)特定事項(xiàng)的管轄權(quán)，無(wú)論是地方人民政府還是工作部門，都應(yīng)當(dāng)基于法律、法規(guī)的授權(quán)并在權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力。地方人民政府雖然“領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作”，但領(lǐng)導(dǎo)不是替代。地方人民政府可以就一些重點(diǎn)工作組織有關(guān)工作部門或下級(jí)人民政府實(shí)施，在有些情況下，也可以通過(guò)發(fā)出指示，對(duì)所屬工作部門和下級(jí)人民政府施加影響，但具體的實(shí)施還應(yīng)當(dāng)由各工作部門或下級(jí)人民政府根據(jù)其法定管轄權(quán)以自己的名義分別落實(shí)。

究竟地方人民政府的組織實(shí)施行為可訴，還是所屬工作部門或下級(jí)人民政府的具體實(shí)施行為可訴，則要看哪一個(gè)行為是“產(chǎn)生外部法律效力的行為”。因?yàn)橐粋€(gè)可訴的行政行為，必須具有“對(duì)外性”和“法效性”，也就是該行為必須是直接對(duì)外發(fā)生法律效果。當(dāng)存在這些直接對(duì)外發(fā)生法律效果的具體實(shí)施行為的情況下，堅(jiān)持起訴屬于內(nèi)部指示范疇的金水區(qū)政府的“組織實(shí)施”行為，就不符合法定的起訴條件。

5.給付之訴與給付請(qǐng)求權(quán)

──杜三友、李立有、胡高榮、史海斌、成引龍因杜三友等804人訴山西省臨汾市人民政府不履行給付待遇一案

【裁判觀點(diǎn)】

依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇，是行政機(jī)關(guān)重要的給付義務(wù)，但絕不僅僅是給付義務(wù)的全部?jī)?nèi)容。只要公民、法人或者其他組織具有給付請(qǐng)求權(quán)，就可以依法向人民法院提起給付之訴。而這種給付請(qǐng)求權(quán)，既有可能來(lái)自法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，來(lái)自一個(gè)行政決定或者一個(gè)行政協(xié)議的約定，也有可能來(lái)自行政機(jī)關(guān)作出的各種形式的承諾。僅當(dāng)從任何角度看，給付請(qǐng)求權(quán)都顯然而明確地不存在，或者不可能屬于原告的主觀權(quán)利時(shí)，才可以否定其訴權(quán)。

提起給付之訴也需要具備一定的起訴條件。例如，如果一般給付之訴涉及金錢給付內(nèi)容，請(qǐng)求金錢給付的金額須已獲確定；如果須由行政機(jī)關(guān)事先作出一個(gè)行政決定核定給付內(nèi)容，則應(yīng)經(jīng)由提起一個(gè)履行法定職責(zé)之訴實(shí)現(xiàn)其權(quán)利要求。提起給付之訴也應(yīng)遵守期限規(guī)定，如果期限屆滿同樣也會(huì)喪失訴權(quán)。

6.針對(duì)“告知送達(dá)”等程序行為不能單獨(dú)起訴

──李小征因訴河南省人民政府未依法送達(dá)行政復(fù)議決定書(shū)違法一案

【裁判觀點(diǎn)】

行政行為作成后的“告知送達(dá)”，是一種重要的行政程序。一方面，是為了使當(dāng)事人知悉行政行為的內(nèi)容；另一方面，亦為行政行為的生效要件，書(shū)面的行政行為自送達(dá)相對(duì)人及已知的利害關(guān)系人時(shí)才對(duì)其發(fā)生效力。未予告知送達(dá)的行政行為屬于無(wú)效的行政行為，但是，針對(duì)不予告知送達(dá)這類程序行為本身，卻不能單獨(dú)提起訴訟。這是因?yàn)?，法律尚無(wú)針對(duì)程序行為設(shè)置單獨(dú)的法律保護(hù)，針對(duì)程序行為的法律救濟(jì)手段，只能在針對(duì)最終的實(shí)體決定提起訴訟時(shí)同時(shí)采用，除非這個(gè)程序行為再也不能納入實(shí)體決定的整體之中一并得到解決。

行政訴訟的起訴條件具有多樣性，在一個(gè)案件中，既有可能僅僅違反其中的一種，也有可能同時(shí)違反多種，并不必然是一種非此即彼的關(guān)系。二審法院既可以以自己的正確認(rèn)定代替一審法院不正確的認(rèn)定，也可以在認(rèn)可一審法院認(rèn)定的基礎(chǔ)上補(bǔ)充認(rèn)定違反起訴條件的情形。只要一審的裁判結(jié)果并無(wú)不當(dāng)，即可在補(bǔ)充完善理由之后予以維持。

7.行政程序行為不能單獨(dú)訴請(qǐng)撤銷

──陳銀花因訴黃岡市人民政府公告行為一案

【裁判觀點(diǎn)】

撤銷之訴是行政訴訟最為經(jīng)典的訴訟種類，它以通過(guò)撤銷為原告設(shè)定負(fù)擔(dān)的行政行為的方式來(lái)形成權(quán)利。這就要求，請(qǐng)求撤銷的行為必須是一個(gè)為原告設(shè)定負(fù)擔(dān)、具有法律約束力、旨在設(shè)定一種法律后果的個(gè)別調(diào)整。一個(gè)公開(kāi)而個(gè)別的通知，目的是通知行政行為的相對(duì)人參加行政程序，并不具有任何旨在創(chuàng)設(shè)、變更、解除或具有約束力地確認(rèn)某種權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容。因此，不能成為撤銷之訴的對(duì)象。

對(duì)于程序行為，并不能單獨(dú)訴請(qǐng)撤銷，而只能以程序違法為由訴請(qǐng)撤銷此后作出的實(shí)體決定。這是為了防止單獨(dú)訴請(qǐng)撤銷程序行為而拖延行政程序的進(jìn)行，同時(shí)也符合法律保護(hù)利益的觀點(diǎn)，即程序違法只有在影響實(shí)體決定的情況下才予以救濟(jì)。此外，也是為了防止出現(xiàn)針對(duì)程序行為和針對(duì)實(shí)體決定同時(shí)進(jìn)行訴訟的危險(xiǎn)。但在有些情況下，一個(gè)單純的程序行為也會(huì)有對(duì)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益構(gòu)成侵犯的可能，在特定案件中也不能絕對(duì)排除程序行為的可訴性。

8.行政機(jī)關(guān)的協(xié)助執(zhí)行行為

──皖東三寶有限公司因訴明光市人民政府房產(chǎn)行政登記一案

【裁判觀點(diǎn)】

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第七項(xiàng)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的生效裁判、協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)作出的執(zhí)行行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。這是因?yàn)椋旱谝?，行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的生效裁判、協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)作出的執(zhí)行行為，屬于履行法律規(guī)定的協(xié)助義務(wù)，不是行政機(jī)關(guān)的自主行政行為。第二，行政機(jī)關(guān)作出的協(xié)助執(zhí)行行為在性質(zhì)上屬于人民法院司法行為的延伸和實(shí)現(xiàn)，當(dāng)事人要求對(duì)行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行人民法院生效裁判的行為進(jìn)行合法性審查，事實(shí)上就是要求人民法院對(duì)已被生效裁判羈束的爭(zhēng)議進(jìn)行審查，因而不能得到準(zhǔn)許。如果當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的協(xié)助執(zhí)行行為侵犯其合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)針對(duì)人民法院生效裁判通過(guò)審判監(jiān)督程序?qū)で缶葷?jì)。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第七項(xiàng)規(guī)定了一種例外情形，即“行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大執(zhí)行范圍或者采取違法方式實(shí)施的除外”。這種情況下，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為屬于行政訴訟受案范圍，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的此種行為已經(jīng)失去了人民法院裁判文書(shū)的依托，超出了人民法院協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)的范圍和本意，在性質(zhì)上不再屬于實(shí)施司法協(xié)助的執(zhí)行行為，應(yīng)當(dāng)受到司法審查并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

9.履行法定職責(zé)之訴的要義

──李清林因訴安陽(yáng)市人民政府不履行監(jiān)督職責(zé)一案

【裁判觀點(diǎn)】

請(qǐng)求履行法定職責(zé)之訴，有時(shí)也稱為“請(qǐng)求應(yīng)為行政處分之訴”。這兩個(gè)概念本身，就比較清楚地闡明了這類訴訟的要義——所謂“請(qǐng)求履行法定職責(zé)”，是指請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行的，必須是法律、法規(guī)、規(guī)章等明確賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)外行使的行政管理職責(zé)。“請(qǐng)求應(yīng)為行政處分”則是強(qiáng)調(diào)，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)作出的，只能是具有外部效力的調(diào)整。那些僅限于行政內(nèi)部領(lǐng)域的措施，例如請(qǐng)求上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出一個(gè)命令、對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)管監(jiān)督，因其不具有對(duì)外性、不直接設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，通常不能在請(qǐng)求履行法定職責(zé)之訴中提出。

雖然同級(jí)人民政府具有監(jiān)督其所屬工作部門的職責(zé)，但這種職責(zé)系基于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的層級(jí)監(jiān)督關(guān)系，屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督管理范疇。上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)的履行與否，一般并不直接設(shè)定當(dāng)事人新的權(quán)利義務(wù)。從司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系出發(fā)，人民法院也不宜過(guò)多地介入行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系當(dāng)中。此外，從訴的利益考慮，當(dāng)事人如果認(rèn)為下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以通過(guò)直接針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟的方式尋求救濟(jì)，在有更為便捷直接的救濟(jì)方式的情況下，較為“迂回”和“間接”的方式就不能被容許。

“繼續(xù)確認(rèn)之訴”是被《行政訴訟法》第七十四條第二款第三項(xiàng)所明確規(guī)定的，該項(xiàng)規(guī)定的具體內(nèi)容是，“被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒(méi)有意義的”，“人民法院判決確認(rèn)違法”。由此可知，確認(rèn)不履行或者拖延履行法定職責(zé)違法，只是請(qǐng)求履行法定職責(zé)之訴的一個(gè)亞類或者補(bǔ)充，其含義是指，本來(lái)應(yīng)當(dāng)判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，只是因?yàn)椤芭袥Q履行沒(méi)有意義”，才將履行判決的方式轉(zhuǎn)為確認(rèn)違法判決。正是由于繼續(xù)確認(rèn)之訴與請(qǐng)求履行法定職責(zé)之訴涉及的是相同的標(biāo)的，所以存在相同的評(píng)判基礎(chǔ)。如果請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行的不是一個(gè)具有外部效力的調(diào)整，既不能責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行，也無(wú)從確認(rèn)行政機(jī)關(guān)拒絕履行這個(gè)請(qǐng)求違法。

10.一般給付之訴與行政首次判斷權(quán)

──太湖縣海樂(lè)煙花制造有限公司因訴安慶市人民政府、太湖縣人民政府行政決定及補(bǔ)償一案

【裁判觀點(diǎn)】

所謂行政行為，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)具體事件、單方面作出的、具有外部效果的、行政法上的處理行為。所謂具有外部效果，是指行政行為屬于外部法律領(lǐng)域，它僅僅是設(shè)定公民、法人或者其他組織等外部相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的處理行為。一方面，這種處理應(yīng)當(dāng)具有法律性，不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)外產(chǎn)生事實(shí)上的效果，而且應(yīng)當(dāng)對(duì)外產(chǎn)生法律上的效果；另一方面，這種處理應(yīng)當(dāng)具有外部性，內(nèi)部業(yè)務(wù)指令、多階段行政行為等因其屬于內(nèi)部行政領(lǐng)域，而被排除出行政行為的范疇。

提起請(qǐng)求金錢補(bǔ)償?shù)囊话憬o付之訴，必須是請(qǐng)求金額或者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已獲明確，如果行政機(jī)關(guān)在作出實(shí)際給付之前尚有優(yōu)先判斷或者裁量余地，則不能直接起訴，而是應(yīng)與行政機(jī)關(guān)先行協(xié)商解決。作出這種要求，系基于行政首次判斷權(quán)原則，即，對(duì)于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)未予判斷處理的事項(xiàng)，應(yīng)待行政機(jī)關(guān)先行處理后，法院再對(duì)其是否合法以及明顯不當(dāng)進(jìn)行審查。如果司法機(jī)關(guān)過(guò)早介入，就會(huì)有代替或者干預(yù)行政權(quán)行使的嫌疑。