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第51集? 英國(guó)文官制度改革

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1832年，英國(guó)雖然進(jìn)行了議會(huì)改革，但當(dāng)時(shí)國(guó)家政府的行政大權(quán)仍在貴族、寡頭勢(shì)力的操縱之下，工作效率低下，貪污、腐敗成風(fēng)。

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新興的資本家們?yōu)榫S護(hù)自身的利益，要求提高國(guó)家行政管理效率，減少冗員，勤政廉政。文官制度改革順應(yīng)了這一要求，成為近代英國(guó)一系列改革的重要組成部分之一。

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在英國(guó)政府機(jī)構(gòu)里，國(guó)務(wù)大臣、各部大臣和政務(wù)次官等官員屬政務(wù)官，其余常務(wù)次官以下的政府官員稱文官，即公務(wù)員。

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政務(wù)官參加議會(huì)活動(dòng)，參與制定政策，與內(nèi)閣共進(jìn)退；文官負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，屬常任官員，他們的去留不受政黨影響，一般可長(zhǎng)期任職。

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法律規(guī)定，錄用文官要通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試、擇優(yōu)錄取，文官不能兼任議員，不得介入黨派政治活動(dòng)。

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十九世紀(jì)以前，英國(guó)政府機(jī)構(gòu)控制在貴族手中，政府官員的錄用、薪俸、管理等都十分混亂。文官的錄用盛行恩賜官職制，即由政府各部大臣或其下屬機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人根據(jù)個(gè)人意愿任命文官，某些高級(jí)文官則由國(guó)王頒布特許狀任命。

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恩賜制必不可免地導(dǎo)致買(mǎi)官賣(mài)官、請(qǐng)人代官等腐敗現(xiàn)象，享有恩賜權(quán)的官員往往利用手中的權(quán)力向求職者索取傭金，這種現(xiàn)象在妄圖恢復(fù)獨(dú)裁統(tǒng)治的喬治三世國(guó)王統(tǒng)治時(shí)期特別嚴(yán)重。

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海軍部索取傭金的現(xiàn)象最為突出，在那里，傭金已經(jīng)成為恩賜者固定收入的一部分。中高級(jí)文官雇人代官現(xiàn)象已習(xí)以為常。內(nèi)政部書(shū)記員布萊茨克，每年用81鎊13先令雇人代職，而他自己則為大法官?gòu)d高級(jí)文官威廉·弗雷澤代職，年收入達(dá)227鎊3先令。

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文官的收入也五花八門(mén)，薪俸是最基本的，但各部門(mén)不統(tǒng)一，數(shù)額相差懸殊，有的每年只有幾十鎊，有的上千鎊。文官還向服務(wù)對(duì)象收取小費(fèi)，數(shù)額也相當(dāng)可觀，有的上層文官小費(fèi)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)薪俸。文官的管理更是混亂，工作缺乏紀(jì)律約束和有效的監(jiān)督考核，尸位素餐、貪污腐敗現(xiàn)象比比皆是。

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中國(guó)社會(huì)科學(xué)院?世界歷史研究所?研究員?程西筠：

改革前英國(guó)的文官制度的混亂現(xiàn)象，主要是因?yàn)橥跏液唾F族的特權(quán)所造成的。早期的文官，其實(shí)就是國(guó)王的臣仆，他們從王室領(lǐng)取薪俸，跟隨國(guó)王東征西戰(zhàn)。后來(lái)議會(huì)出現(xiàn)了，那么議會(huì)出現(xiàn)以后，政府的機(jī)構(gòu)擴(kuò)大、雇員增多，但是這些雇員仍然是從王室領(lǐng)取薪俸，受王室的派遣。那么資產(chǎn)階級(jí)革命以后，議會(huì)取代了王權(quán)，成為國(guó)家政治權(quán)力的核心。議會(huì)成立了許多的專門(mén)委員會(huì)，雇傭一些專職的人員來(lái)執(zhí)行國(guó)家政府各個(gè)部門(mén)的行政管理職能，由此職業(yè)的文官隊(duì)伍就出現(xiàn)了。當(dāng)時(shí)的文官主要的是在財(cái)政、稅務(wù)、海軍、郵政這些部門(mén)任職，他們的薪俸是從議會(huì)撥款里邊來(lái)支付。但是也還有一些文官，特別是有一些要害的職位，他們還是從王室的薪俸里邊來(lái)領(lǐng)取他們的薪俸，這個(gè)受王室的控制。1688年政變以后，確立了君主立憲制，國(guó)家機(jī)構(gòu)急劇擴(kuò)大，雇員，政府所需的這個(gè)人員也急劇地增多。這個(gè)時(shí)候，國(guó)王、貴族就利用他們手中所掌握的恩賜官職權(quán)，這個(gè)權(quán)是從中世紀(jì)以來(lái)就有的，利用這個(gè)恩賜官職權(quán)來(lái)在政府各個(gè)部門(mén)安插自己的親信，企圖這樣來(lái)控制議會(huì)、影響政府，由此也就導(dǎo)致這個(gè)文官制度中間弊端叢生。為此，議會(huì)曾經(jīng)多次頒布法令，禁止比如說(shuō)稅務(wù)人員、郵政人員、從王室領(lǐng)取薪俸的官員、從王室領(lǐng)取養(yǎng)老金的官員，禁止他們介入黨派的政治活動(dòng)，禁止他們參選議員，但是收效不大。

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文官系統(tǒng)的腐敗、瀆職和效率低下引起人們的強(qiáng)烈不滿，財(cái)政的混亂是世人關(guān)注的焦點(diǎn)。在反對(duì)黨輝格黨人的強(qiáng)大壓力下，1780?年，議會(huì)下院成立了兩個(gè)調(diào)查小組，詳細(xì)調(diào)查政府的財(cái)政賬目和文官的經(jīng)濟(jì)收入，并將調(diào)查結(jié)果寫(xiě)成?27?份報(bào)告，揭露了文官制度的種種嚴(yán)重弊端，要求進(jìn)行改革。

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1782?年，議會(huì)經(jīng)過(guò)對(duì)調(diào)查報(bào)告的激烈辯論，通過(guò)?11?項(xiàng)決議，頒布了第一批行政管理制度改革法案。這些決議和法案的出臺(tái)，標(biāo)志以廉潔、高效為主要目標(biāo)的文官制度改革起步。

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最初的改革首先從整頓財(cái)政機(jī)構(gòu)入手。1785年，議會(huì)通過(guò)議案，廢除早已不起作用的賦稅審計(jì)員，設(shè)立審計(jì)署，以加強(qiáng)對(duì)各部門(mén)財(cái)政賬目的審核和對(duì)財(cái)政人員的監(jiān)督。

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下院還于1810年成立閑職調(diào)查委員會(huì)，經(jīng)過(guò)調(diào)查，革除了一批掛名閑職，使文官的年薪俸支出減少20多萬(wàn)鎊。議會(huì)對(duì)文官的薪俸也作了整頓，統(tǒng)一薪酬方式，縮小同類崗位的收入差距。

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財(cái)政改革也在這一時(shí)期取得一定成效，但是文官錄用與晉升的改革沒(méi)有進(jìn)展。十八世紀(jì)末，在公眾反對(duì)恩賜官職制的強(qiáng)烈呼聲下，關(guān)稅部門(mén)曾試圖實(shí)行文官錄用的試用期制，因遭內(nèi)閣反對(duì)而擱淺。

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文官晉升改革更是舉步維艱。當(dāng)時(shí)文官的晉升完全憑資歷而不是依據(jù)政績(jī)，冗員長(zhǎng)期無(wú)法淘汰，文官工作效率極端低下。

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1832年議會(huì)改革后，代表工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)利益的議員們要求更深入、全面地改革文官制度，特別是改革文官的錄用和晉升制度，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

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改革首先從東印度公司起步。英國(guó)征服印度以后，公司一直代表政府對(duì)印度進(jìn)行統(tǒng)治，公司董事會(huì)長(zhǎng)期控制著英印殖民政府的人事大權(quán)，恩賜官職、買(mǎi)官賣(mài)官無(wú)所不為，國(guó)內(nèi)政界人士對(duì)此早已不滿。

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1833年公司更換其統(tǒng)治印度的特許狀時(shí)，就有人建議通過(guò)有限競(jìng)爭(zhēng)考試選拔公司辦事員，以限制恩賜官職的弊端，這一建議因公司董事會(huì)抵制而未能付諸實(shí)施。

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到1853年公司更換特許狀時(shí)，議會(huì)通過(guò)一項(xiàng)新的特許狀法令，剝奪了公司的恩賜權(quán)，規(guī)定英印政府官員職位應(yīng)向全體英國(guó)臣民開(kāi)放，實(shí)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試錄仕。

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在此之前，1853年初，亞伯丁內(nèi)閣的財(cái)政大臣格萊斯頓指示查理·屈維廉和斯坦福·諾斯科特調(diào)查研究國(guó)家文官制度狀況。

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時(shí)任財(cái)政部助理秘書(shū)的屈維廉畢業(yè)于海萊伯里文官學(xué)校，對(duì)文官制度狀況有深刻了解。他和諾斯科特于同年底提出一份《關(guān)于建立英國(guó)常任文官制度的報(bào)告》，通稱為《諾斯科特-屈維廉報(bào)告》。

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報(bào)告羅列了當(dāng)時(shí)文官制度的種種弊端，揭露了其產(chǎn)生和存在的深刻根源，有針對(duì)性地提出了一整套改革建議，目的在于建立一支廉潔、高效的文官隊(duì)伍。

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首要的是關(guān)于文官的選拔、錄用問(wèn)題。報(bào)告要求確立公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試制度，實(shí)行書(shū)面競(jìng)爭(zhēng)考試，要求成立由國(guó)王欽定的三人文官委員會(huì)，主持考試事宜。

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文官的晉升是報(bào)告關(guān)注的第二大問(wèn)題。報(bào)告要求根據(jù)文官的才能和勤奮程度晉升，因此要對(duì)官員平素的表現(xiàn)嚴(yán)加考核，否則就不能改變要升大家一起升的不合理現(xiàn)象，不能激勵(lì)官員的積極進(jìn)取精神，更不可能提高工作效率。

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報(bào)告還認(rèn)為，文官應(yīng)區(qū)分為高級(jí)、低級(jí)兩大類，要求具有豐富經(jīng)驗(yàn)和卓越才能的高級(jí)行政官員，應(yīng)以牛津、劍橋等一流大學(xué)畢業(yè)生的水平為錄取標(biāo)準(zhǔn)；而主要從事日常具體事務(wù)、工作帶有例行公事性質(zhì)的低級(jí)文官，對(duì)他們以一般中等教育水平為錄取標(biāo)準(zhǔn)即可。

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對(duì)兩類文官，都要注重考察他們的文理科教育的基礎(chǔ)訓(xùn)練，而不能只著眼于某項(xiàng)專門(mén)技能。這一點(diǎn)很重要，是考慮到文官，特別是未來(lái)高級(jí)文官的工作性質(zhì)提出來(lái)的。

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報(bào)告于1854年2月提交議會(huì)后，在政府、議會(huì)內(nèi)外引起廣泛反響。除財(cái)政大臣格萊斯頓等極少數(shù)人清楚表明贊同外，大多數(shù)人，包括兩黨的頭面人物亞伯丁、帕麥斯頓、羅素等，對(duì)報(bào)告中所提改革方案都持懷疑，甚至抵制態(tài)度。自由黨議員羅素甚至譏諷：現(xiàn)在是女王任命大臣，大臣再任命他的下屬，將來(lái)考試委員會(huì)將代替女王了。

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貴族議員們更是堅(jiān)決反對(duì)，因?yàn)楣_(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試錄用官員，就剝奪了他們恩賜官職的特權(quán)，堵住了他們?cè)谡块T(mén)安插親信的路子。由于眾多高官和議員的反對(duì)，《諾斯科特-屈維廉報(bào)告》被從議會(huì)撤了回來(lái)，束之高閣。

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克里米亞戰(zhàn)爭(zhēng)期間，情況有了轉(zhuǎn)機(jī)。通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)，政府機(jī)構(gòu)的混亂狀況充分暴露，陸軍部的官員既庸碌無(wú)能又玩忽職守，前線缺乏最基本的藥品和其它后勤供應(yīng)，糧食不能及時(shí)運(yùn)到，致使前線士兵因傷重或饑餓而大批死亡，亞伯丁內(nèi)閣因此倒臺(tái)。

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1855年2月，自由黨人帕麥斯頓就任首相。他本心并不支持改革，但為了平息被前線敗局激怒了的公眾輿論，滿足自由主義勢(shì)力對(duì)改革的要求，又盡量不去觸動(dòng)貴族勢(shì)力，這個(gè)被馬克思稱之為圓滑靈巧的策略專家帕麥斯頓，于1855年5月21日，不經(jīng)議會(huì)討論，徑直以樞密院命令頒布了文官制度改革的第一個(gè)正式法令——《關(guān)于錄用王國(guó)政府文官的樞密院命令》。

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法令決定，任命三人文官委員會(huì)，負(fù)責(zé)測(cè)驗(yàn)被推薦到文官低級(jí)職位上的年輕人的資格條件，給考試、審查合格者頒發(fā)證書(shū)，分配到用人部門(mén)，經(jīng)短期試用后再正式任命。

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這個(gè)改革法令明顯的不徹底，它沒(méi)有按《諾斯科特-屈維廉報(bào)告》要求的規(guī)定公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試，只要求在被推薦的低級(jí)文官候選人中進(jìn)行有限的競(jìng)爭(zhēng)考試，而且由各部門(mén)自己去進(jìn)行，這就為營(yíng)私舞弊打開(kāi)了方便之門(mén)。

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1868年，自由黨人格萊斯頓執(zhí)掌內(nèi)閣后，繼續(xù)推進(jìn)改革，力爭(zhēng)實(shí)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試錄用文官。為排除阻力，他仿效帕麥斯頓，也繞開(kāi)議會(huì)，于1870年6月4日直接頒布了關(guān)于文官制度改革的第二個(gè)樞密院令，規(guī)定以后所有文官職位的任命都必須按文官委員會(huì)的要求通過(guò)公開(kāi)考試，文官必須具備的合格條件由委員會(huì)在財(cái)政監(jiān)督下獨(dú)立決定。

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院令還把考試分成兩類，分別定出不同錄取標(biāo)準(zhǔn)。由此，文官也就隨之分成了高級(jí)、低級(jí)兩大類。此后，文官的等級(jí)又統(tǒng)一為五級(jí)，即管理級(jí)、行政級(jí)、辦事員級(jí)、文字助理級(jí)和打字員級(jí)，分工明確、保證效率。

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中國(guó)社會(huì)科學(xué)院?世界歷史研究所?研究員?程西筠：

除了上面講到的兩次樞密院令以外，從那以后一直到當(dāng)代，還有過(guò)無(wú)數(shù)次的文官調(diào)查委員會(huì)、財(cái)政部的決定、樞密院令等等，對(duì)文官的晉升標(biāo)準(zhǔn)、工資、年齡、組織管理、行為規(guī)范等等細(xì)節(jié)，進(jìn)行不斷的改革、補(bǔ)充和修訂，使文官制度日臻完善。比如在公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試中間，規(guī)定增加口頭的復(fù)試，堅(jiān)持把文官的政績(jī)作為文官晉升的首要標(biāo)準(zhǔn)；比如文官必須保持政治上的中立，不許參選議員、不許介入黨派的政治活動(dòng)，文官必須廉潔自律、奉公守法等等。但是有關(guān)文官制度的基本的原則，在上面講到的兩次樞密院令里邊都已經(jīng)規(guī)定了下來(lái)，特別是在后一次樞密院令。所以一般都是把后一次樞密院令，也就是1870年6月4日格萊斯頓政府所頒布的樞密院令，作為英國(guó)近代文官制度最后確立的標(biāo)志。

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十九世紀(jì)中葉的文官制度改革盡管很不徹底，但對(duì)英國(guó)政府官員的工作效率和廉潔從政還是有促進(jìn)作用。通過(guò)考試公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，明顯改善了文官質(zhì)量，也一定程度上杜絕了在錄用文官中的徇私舞弊行為。

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曾經(jīng)發(fā)生過(guò)這樣一件事：身為首相的帕麥斯頓，舉薦一名親信參加文官考試，落榜。帕麥斯頓當(dāng)即派人到文官委員會(huì)索要該生考卷，以便了解是怎樣落榜的，結(jié)果碰了壁。得到的答復(fù)是，只能和別人一樣到委員會(huì)去看，不許把考卷拿回家。帕麥斯頓不好違反他自己頒布的命令，只得讓他的親信去尋別的工作。

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1928年，有3名文官涉嫌在對(duì)外貿(mào)易中假公濟(jì)私，遭到政府-專門(mén)委員會(huì)的調(diào)查、警告。1936年，空軍部一名高級(jí)文官在和某公司談判時(shí)，借機(jī)向該公司謀求要職，受到免職處分。

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在1870年，關(guān)于文官制度改革的第二個(gè)樞密院令的影響下，美國(guó)也步英國(guó)后塵，改革了文官制度。

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1871年3月，美國(guó)成立了文官制度改革委員會(huì)，多曼·埃頓被任命為委員會(huì)主席。1877?年，海斯總統(tǒng)派埃頓親自到英國(guó)調(diào)查。之后，美國(guó)以英國(guó)文官制度為藍(lán)本，于1883年通過(guò)《文官制度法》，確立了美國(guó)的文官制度，其基本原則一直沿用至今。

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英國(guó)文官制度在許多方面直至當(dāng)代還在繼續(xù)改革。1968年，工黨威爾遜首相成立富爾頓委員會(huì)，調(diào)查文官的專業(yè)知識(shí)和管理才能。

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為加強(qiáng)對(duì)文官的管理、培養(yǎng)，1968年成立文官部，1970年又設(shè)立文官學(xué)院。撒切爾夫人任首相后，又撤銷(xiāo)文官部，把對(duì)文官的管理集中于內(nèi)閣，實(shí)際上是她直接掌握。

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英國(guó)文官制度雖仍存在種種弊端，但畢竟是歷史的進(jìn)步，有不少值得肯定的東西，如通過(guò)考試和考核業(yè)績(jī)來(lái)控制文官的選拔晉級(jí)以保證國(guó)家公務(wù)員的基本素質(zhì)，以多種監(jiān)督機(jī)制防止行政官員貪贓枉法、玩忽職守等，這一切對(duì)英國(guó)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。