歷經(jīng)20余年研討起草之路 草案終于提請立法機關(guān)審議

探究民事強制執(zhí)行專門立法的背后

聚焦民事強制執(zhí)行立法

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歷經(jīng)20余年，從1999年就納入議事日程進行研討起草的民事強制執(zhí)行專門立法，終于邁出了實質(zhì)性一步——6月21日，民事強制執(zhí)行法草案亮相，提請十三屆全國人大常委會第三十五次會議審議。這意味著，出臺我國首部專門的民事執(zhí)行法律指日可待。

此次制定民事強制執(zhí)行法之所以格外引人關(guān)注，一個非常重要的原因，就是人們希望這部法律的出臺和實施能夠從根本上解決“執(zhí)行難”問題。

民法典后又一重量級立法項目

以專門立法來解決民事執(zhí)行難，是法律界尤其是法院執(zhí)行系統(tǒng)多年的夙愿。

在中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建看來，此次制定民事強制執(zhí)行法，是民法典之后我國又一個重量級的立法項目。

“這不僅標志著民事訴訟法的規(guī)范體系進一步趨于完整化和齊備化，同時還加大了程序法在整個法律體系中的分量、權(quán)重和比例，有助于中國特色社會主義程序法治的深入化和持久化建設(shè)，有助于發(fā)揮程序法在法治中國建設(shè)中的作用。”湯唯建說，民事強制執(zhí)行法的頒行還有一個重大意義，將有力弘揚社會主義法治價值觀。法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政有機統(tǒng)一等法治理念經(jīng)由強制執(zhí)行法的頒行，也將達到一個新的高度。

值得關(guān)注的是，由黨的十八屆四中全會揭開序幕的本輪司法改革取得了諸多成果。近年來，在黨中央決策部署和最高人民法院努力下，在解決執(zhí)行難方面取得了巨大的成就。此次草案多方面體現(xiàn)司法改革階段性成果的同時，也為進一步深化推進司法改革提供了新的助推力和制度杠桿。

需要對執(zhí)行制度進行整體布局

“從理論和實踐上看，在立法體例上采取分別立法的方式，將民事執(zhí)行程序從民事訴訟法中分離出來，制定適合中國國情的民事強制執(zhí)行法已屬必要和可能。”中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、訴訟法研究室副主任徐卉說。

目前，世界各國和地區(qū)對民事強制執(zhí)行法的立法體例有多種形式。日本、法國、奧地利、比利時和我國臺灣地區(qū)等制定了單行的民事強制執(zhí)行法典。德國等國家采取民事執(zhí)行程序與民事審判程序混合立法的模式，將民事強制執(zhí)行規(guī)范列入本國的民事訴訟法之中加以規(guī)定。還有一些國家則采取民事執(zhí)行程序與其他法典混合立法的形式。

“我國現(xiàn)行的民事執(zhí)行立法，采取的是執(zhí)行程序與審判程序混合立法的模式，即在民訴法中專設(shè)執(zhí)行程序編，同時出臺一系列的司法解釋。”徐卉分析認為，由于我國民事訴訟法對民事強制執(zhí)行程序的規(guī)定過于簡約，并且某些規(guī)定與實體法相沖突，致使實踐中對債權(quán)人保護不力、執(zhí)行效率偏低等問題十分突出。同時，繁復(fù)的司法解釋特別是涉執(zhí)行的規(guī)范性文件已經(jīng)肢解了現(xiàn)行民事訴訟法關(guān)于執(zhí)行程序的規(guī)定。

專門出臺民事執(zhí)行法律還有一個重要原因，是我國執(zhí)行規(guī)則長期處于嚴重碎片化狀態(tài)。這對于統(tǒng)一執(zhí)行實施與裁判尺度，建構(gòu)完善的民事強制執(zhí)行體系非常不利。

據(jù)了解，為了滿足實踐的需要，目前，除了民訴法，最高人民法院還頒布了一系列規(guī)范民事執(zhí)行程序的司法解釋。從1988年9月最高人民法院作出且至今仍然有效的《最高人民法院經(jīng)濟審判庭關(guān)于被執(zhí)行主體雖未倒閉但又另外承包且無償還能力可否由按承包合同償還原債務(wù)的主管單位作為被執(zhí)行主體問題的電話答復(fù)》，到1998年出臺《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》，再到2018年出臺《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行和解若干問題的規(guī)定》，這些司法解釋不但涉及的時間跨度非常大，而且條文數(shù)量總計達上千條，已超過全部執(zhí)行規(guī)范的總和。

此外，為應(yīng)對民事執(zhí)行實踐中不斷出現(xiàn)的種種問題，最高人民法院還出臺了大量涉及執(zhí)行的批復(fù)、意見、復(fù)函、答復(fù)、通知、紀要等規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件的效力位階相對較低，但在指導(dǎo)民事執(zhí)行實踐中所發(fā)揮的作用絲毫不遜于民事訴訟法及司法解釋。

“因此，只有通過專門立法對執(zhí)行制度進行整體布局，才能適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展變化，完善執(zhí)行機制，規(guī)范執(zhí)行活動?！毙旎苷f。

統(tǒng)籌考慮避免法律適用上沖突

應(yīng)當看到，對于首次提請審議的草案，需要進一步研究和探討的問題還不少。而此次民事執(zhí)行專門立法需要認真研究的關(guān)鍵問題之一，就是如何處理民事訴訟法和民事強制執(zhí)行法兩者的關(guān)系。

制定單獨的強制執(zhí)行法，是否仍有必要保留民事訴訟法中的執(zhí)行程序編？如果保留，如何協(xié)調(diào)兩法的適用？常委會會議對草案一審稿進行分組審議時，多位委員強調(diào)一定要加強與民訴法的銜接協(xié)調(diào)。

“目前看，草案既有對民事訴訟法的傳承，又有對民事訴訟法的完善，有些規(guī)定與民訴法的規(guī)定不一致。草案第二百零五條規(guī)定，民事強制執(zhí)行，本法沒有規(guī)定的，適用民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。那么兩者之間應(yīng)該是特別法與一般法的關(guān)系，特別法效力將優(yōu)于一般法?！蓖踅坛晌瘑T說。

在鄭淑娜委員看來，處理好民事強制執(zhí)行法與民訴法執(zhí)行編的關(guān)系，需要考慮兩個問題：一是這部法律是不是將民事訴訟法的規(guī)定全部覆蓋了；二是這部法律的規(guī)定是否與民事訴訟法的執(zhí)行編當中內(nèi)容有不一致的。而這兩個問題都涉及民事訴訟法的執(zhí)行編要不要廢止。

譚耀宗委員認為，對民事強制執(zhí)行工作單獨立法，首先要從思想認識上重新調(diào)整民事實體法、訴訟法以及執(zhí)行法三者之間的關(guān)系。在他看來，它們之間是平行而非從屬關(guān)系?！懊袷聫娭茍?zhí)行法是所有民事法律的終點，是一個實體問題與程序問題牽連不分、訴訟規(guī)則與非訟規(guī)則交替更迭、多種民事法律關(guān)系相互融合的特殊領(lǐng)域?！?/p>

為保證法律規(guī)定的一致性和銜接的順暢性，鑒于民事訴訟法修改也已經(jīng)列入今年的全國人大常委會立法工作計劃，委員們建議統(tǒng)籌考慮兩法的修改，避免造成法律適用上的沖突。

來源：法治日報--法治網(wǎng)