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審判實(shí)踐中，地方政府與受讓方事先約定受讓方取得國有土地使用權(quán)的價(jià)格，如果公開“招拍掛”的價(jià)格高于雙方約定的價(jià)格，差價(jià)部分返還給受讓方，此種“土地出讓金返還協(xié)議”的效力如何？

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最高法院民一庭2021年第23次法官會(huì)議紀(jì)要討論認(rèn)為：上述情形下，“土地出讓金返還協(xié)議”因違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定且損害國家利益而無效。

第一，國有土地使用權(quán)出讓通常應(yīng)當(dāng)采取公開競(jìng)價(jià)方式進(jìn)行，“土地出讓金返還協(xié)議”有違公開公平公正原則，因違反《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國拍賣法》的相關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定而無效。根據(jù)《中華人民共和國民法典》第三百四十七條第二款（原《中華人民共和國物權(quán)法》第一百三十七條第二款）的規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競(jìng)價(jià)的方式出讓。《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第三十二條、第五十三條規(guī)定，投標(biāo)人不得與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國家利益、社會(huì)公共利益或者他人的合法權(quán)益，否則中標(biāo)無效?！吨腥A人民共和國拍賣法》第三十七條、第六十五條規(guī)定，競(jìng)買人與拍賣人之間惡意串通，給他人造成損害的，拍賣無效?！巴恋爻鲎尳鸱颠€協(xié)議”提前確定了某一特定主體取得土地使用權(quán)的實(shí)際價(jià)格，使該主體在公開競(jìng)價(jià)中處于優(yōu)勢(shì)地位，本質(zhì)上系串通行為，違反了前述法律的強(qiáng)制性規(guī)定，既導(dǎo)致國家土地出讓收入減少，也擾亂了國有土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)秩序，故應(yīng)認(rèn)定“土地出讓金返還協(xié)議”無效。

第二，土地使用權(quán)出讓金收支及用途法定，“土地出讓金返還協(xié)議”導(dǎo)致國家土地出讓收入流失，損害了國家利益。根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第十九條和《中華人民共和國土地管理法》第五十五條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓金用途法定，應(yīng)按照“收支兩條線”嚴(yán)格管理。為規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）明確規(guī)定不得以各種名義減免或者變相減免土地出讓收入。2021年5月，相關(guān)部門又發(fā)布了《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2021〕19號(hào)）。由此可見，國家對(duì)于土地使用權(quán)出讓金收支的監(jiān)督管理力度在不斷加強(qiáng)?！巴恋爻鲎尳鸱颠€協(xié)議”導(dǎo)致原本應(yīng)繳入國庫的國有土地使用權(quán)出讓收入流失，損害了國家利益。

第三，因“土地出讓金返還協(xié)議”無效，當(dāng)事人請(qǐng)求繼續(xù)履行合同或者承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任的，應(yīng)不予支持。對(duì)于“土地出讓金返還協(xié)議”無效的后果，應(yīng)按照《中華人民共和國民法典》第一百五十七條的規(guī)定處理。

來源：最高法院民一庭