農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是黨中央作出的重大決策部署，是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措。2018年修訂的農(nóng)村土地承包法將黨中央農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革落實到具體的法律條文中，把黨中央精神和實踐經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革提供了法律保障，有利于適應(yīng)新時期發(fā)展的需要，更有效地保障了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。由此，“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營權(quán)得到了法律的確認和保護。民法典在吸收農(nóng)村土地承包法的基礎(chǔ)上再次明確了土地經(jīng)營權(quán)的有關(guān)內(nèi)容。然而，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為一種新類型的權(quán)利，由于目前法律規(guī)定的抽象性和司法解釋的缺位，在概念認識和糾紛案件處理等方面仍存在混淆不清、裁判不一的現(xiàn)象。為此，筆者對土地經(jīng)營權(quán)的相關(guān)問題進行了思考，期望有助于推動相關(guān)問題的認識和糾紛案件的處理。

一、相關(guān)概念界分

1.土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)

土地經(jīng)營權(quán)肇始于土地承包經(jīng)營權(quán)，而又有別于土地承包經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的一種獨立的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)為土地承包經(jīng)營權(quán)所包含，但兩個概念是在不同語境下的特定表述，仍有區(qū)分的必要，而不能混用。

從內(nèi)涵上看，土地經(jīng)營權(quán)是土地經(jīng)營權(quán)人占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益的一種權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)則是承包方（承包農(nóng)戶）承包土地后所享有的就承包土地自己經(jīng)營或者流轉(zhuǎn)他人經(jīng)營的一種權(quán)利。相較于土地經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)除了涵括土地經(jīng)營權(quán)外，還有承包權(quán)的內(nèi)涵。

從語境上看，土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)是在不同的語境中進行表述的。土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”語境下所具有的特定含義。如果農(nóng)村土地沒有“三權(quán)分置”，則無從談及土地經(jīng)營權(quán)，此時的土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的應(yīng)有之義。土地承包經(jīng)營權(quán)則是承包農(nóng)戶承包土地后所享有的一種完整、原始的權(quán)利，此權(quán)利基于承包方（承包農(nóng)戶）承包土地之后即享有。從農(nóng)村土地承包法的規(guī)定看，該法第二章“家庭承包”中既有“土地承包經(jīng)營權(quán)”的規(guī)定內(nèi)容，又明確了“土地經(jīng)營權(quán)”的有關(guān)內(nèi)容。顯然，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)是在不同的語境下所存在的特定的概念表述，需根據(jù)不同的語境、權(quán)利內(nèi)容等情形注意作概念的區(qū)分和運用。

2.權(quán)利主體變化的表述

“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”為黨中央農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的目標所在。2018年修訂的農(nóng)村土地承包法在規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，又明確增加了關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的規(guī)定，有力貫徹了“放活經(jīng)營權(quán)”的改革要求。在此情況下，土地經(jīng)營權(quán)人可以依法將其所享有的土地經(jīng)營權(quán)再次流轉(zhuǎn)，從而發(fā)生了土地經(jīng)營權(quán)主體的變化。從法律規(guī)定看，針對土地經(jīng)營權(quán)主體的變化表述所用的詞語為流轉(zhuǎn)，比如農(nóng)村土地承包法第三十六條規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。又如，該法第四十六條規(guī)定，經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。由此可見，土地經(jīng)營權(quán)主體的初次變化以及再次變化，法律所用的表述為流轉(zhuǎn)。

而土地承包經(jīng)營權(quán)主體的變化，法律條文也有相應(yīng)的規(guī)定。比如，農(nóng)村土地承包法第三十三條規(guī)定，承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地的土地承包經(jīng)營權(quán)進行互換，并向發(fā)包方備案。第三十四條規(guī)定，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。由此可見，土地承包經(jīng)營權(quán)主體變化，法律所用表述為互換、轉(zhuǎn)讓，也即互換、轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容是承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不再有互換、轉(zhuǎn)讓這兩種形式。

司法實踐中，有的將土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體的變化表述為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，或者將土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體變化表述為土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。嚴格來講，上述表述都是不當?shù)?，也不符合法律條文的有關(guān)規(guī)定。由此，針對土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體的變化，需注意區(qū)分變化的權(quán)利屬性，并在此基礎(chǔ)上準確表述，不能混用土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體變化的相應(yīng)表述。

二、有關(guān)合同效力的幾個問題

1.未向發(fā)包方備案的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力問題

農(nóng)村土地承包法第三十六條規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。司法實踐中，如果當事人所簽訂的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同未向發(fā)包方備案，合同效力如何認定，則存在一定的爭議。有觀點認為，發(fā)包方是農(nóng)村土地所有權(quán)主體，對于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有法定的監(jiān)督權(quán)，未進行備案，則使得發(fā)包方依法所享有的監(jiān)督權(quán)無法有效行使。因此，未向發(fā)包方備案的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同應(yīng)為無效合同。另有觀點認為，土地經(jīng)營權(quán)是承包方所享有的權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同是否向發(fā)包方備案，并不影響土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力，否則，便侵犯了承包方的自主經(jīng)營權(quán)。

筆者認為，是否備案并不是土地經(jīng)營權(quán)合同的生效要件。首先，從民法典的規(guī)定看，民法典第三百三十九條在吸收農(nóng)村土地承包法第三十六條規(guī)定內(nèi)容的基礎(chǔ)上，刪除了有關(guān)“向發(fā)包方備案”的規(guī)定內(nèi)容。由此，基于法律適用規(guī)則，應(yīng)依照民法典的最新規(guī)定對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為進行規(guī)范。其次，從黨中央農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的要求來看，“放活土地經(jīng)營權(quán)”是“三權(quán)分置”改革政策的基本要求之一。對于未經(jīng)發(fā)包方備案的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同認定為有效合同的處理，正契合并有力貫徹了黨中央“放活土地經(jīng)營權(quán)”的改革要求。

2.改變土地農(nóng)業(yè)用途合同的效力問題

司法實踐中，有些當事人所訂立的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同改變了土地的農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)，那么該類合同的效力應(yīng)如何認定呢？對此，有不同觀點。有觀點認為，該類合同為效力待定合同。如當事人通過辦理變更登記手續(xù)，土地可以用于非農(nóng)建設(shè)，則為有效合同；反之，則為無效合同。另有觀點認為，不得改變農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持的原則，如違反該原則，該類合同為無效合同。

筆者認為，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同如果改變了土地用途，應(yīng)為無效合同。首先，土地管理法第二十五條第一款規(guī)定：“經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準機關(guān)批準；未經(jīng)批準，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。”改變了土地用途的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同違反了前述法律的強制性規(guī)定。而且，農(nóng)村土地承包法第三十八條規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當遵循的原則，明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。其次，從相關(guān)政策看，黨中央高度重視耕地保護和糧食安全，在每年出臺的中央一號文件中多次強調(diào)強化耕地用途管制，嚴格管控耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，嚴守18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全。在此情況下，只有認定合同無效，予以特殊的司法保護，才能切實貫徹黨中央關(guān)于耕地保護的決策部署要求。最后，從合同標的物看，土地具有其特殊性，關(guān)系國計民生，不同于一般交易商品。為此，不能將合同效力待定等法律效力擴大適用于關(guān)系國計民生根本的農(nóng)業(yè)土地之上，增加農(nóng)業(yè)土地保護的不確定性風(fēng)險。

3.流轉(zhuǎn)期限超出承包期剩余期限合同的效力問題

從農(nóng)村土地承包法的規(guī)定來看，法律對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限并沒有直接規(guī)定，僅明確不得超出承包期的剩余期限。司法實踐中，有的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同約定了很長的流轉(zhuǎn)期限，甚至超過了土地經(jīng)營權(quán)的承包期限，該類合同的效力該如何認定呢？對此，存在不同認識。有觀點認為，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同屬于租賃合同的一種，在沒有相關(guān)法律規(guī)定租賃期限的情況下，根據(jù)民法典的規(guī)定，租賃期限超過20年的部分無效。另有觀點認為，耕地承包期為30年，草地的承包期為30年至50年，林地的承包期為30年至70年。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的期限如沒有超過法律規(guī)定的承包期限的，即使超過了20年也應(yīng)為有效合同。

筆者認為，流轉(zhuǎn)期限較長的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同是否有效，取決于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限是否超出剩余承包期。如果超出剩余承包期的，超出的部分無效，而未超出剩余承包期限的部分有效。首先，根據(jù)農(nóng)村土地承包法第三十八條的規(guī)定，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當遵循的基本原則之一。從法律對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的規(guī)定看，除了前述規(guī)定外，還有諸如“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境”等規(guī)定。如前所述，改變了土地用途的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同為無效合同，有鑒于此，對于法律明確流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限的后果也應(yīng)作同樣的認定。其次，從流轉(zhuǎn)標的物的性質(zhì)看，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在性質(zhì)上與民法典中的租賃有所不同。土地經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)的對象是土地經(jīng)營權(quán)，實質(zhì)上是承包經(jīng)營權(quán)人對其享有的部分權(quán)利的限期轉(zhuǎn)讓，并非所有權(quán)對其所有物的處分行為。將有關(guān)租賃期限的規(guī)定適用于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同期限，忽視了標的物的差異性。最后，從法律適用規(guī)則看，農(nóng)村土地承包法是直接規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營的特別法，民法典合同編中有關(guān)租賃合同的規(guī)定為一般規(guī)定，基于特別法優(yōu)于普通法的原則，應(yīng)當適用農(nóng)村土地承包法中的有關(guān)條文，而不能適用民法典中有關(guān)租賃合同的規(guī)定。

4.侵害集體組織成員優(yōu)先權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同效力問題

農(nóng)村土地承包法第三十八條第五項規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當遵循“在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)”的原則。因此，如果土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同侵害了集體經(jīng)濟組織成員的優(yōu)先權(quán)，那么該類合同效力應(yīng)如何認定呢？對此，也存在不同認識。有觀點認為，侵害集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同為無效合同，因為優(yōu)先權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的其他成員所享有的法定權(quán)利，如當事人訂立的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同侵害了其他成員的優(yōu)先權(quán)，則為無效合同。另有觀點認為，侵害集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先權(quán)的合同并非無效，而是有效合同。理由是，法律明確同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員的優(yōu)先權(quán)主要是基于本集體經(jīng)濟組織成員對于本集體的土地更為熟悉的情況，由其經(jīng)營便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的，但該規(guī)定并非效力性強制性規(guī)定，違反該規(guī)定內(nèi)容并不導(dǎo)致合同無效。

筆者認為，當事人所訂立的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同即使侵犯了集體經(jīng)濟組織成員的優(yōu)先權(quán)，也并不導(dǎo)致合同無效。首先，從法律規(guī)定看，農(nóng)村土地承包法對于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當遵循的原則的規(guī)定中，影響合同效力的規(guī)定所用的表述為“不得”，但對于侵犯集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先權(quán)的規(guī)定，僅僅從正面明確本集體經(jīng)濟組織成員在同等條件下享有優(yōu)先權(quán)，并未作出禁止性規(guī)定，而是作一般的表述。故從字面意義上不能將本集體經(jīng)濟組織成員所享有的優(yōu)先權(quán)的要求與“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境”等禁止性要求等同對待和處理。其次，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同性質(zhì)上屬于租賃合同。在法律對此問題沒有具體規(guī)定，可參照法律、司法解釋的有關(guān)規(guī)定予以處理。基于此類合同與租賃合同具有類似性，可參照租賃合同的規(guī)定予以適用。比如，民法典第七百二十八條規(guī)定：“出租人未通知承租人或者有其他妨害承租人行使優(yōu)先購買權(quán)情形的，承租人可以請求出租人承擔賠償責(zé)任。但是，出租人與第三人訂立的房屋買賣合同的效力不受影響。”參照該規(guī)定，侵害本集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力應(yīng)不受影響。在此需注意的是，即使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同有效，受讓人能否依據(jù)合同實際取得土地經(jīng)營權(quán)，應(yīng)根據(jù)案件基本情況綜合判斷，不一定實際影響集體經(jīng)濟組織其他成員所依法享有的優(yōu)先權(quán)。比如，如果土地經(jīng)營權(quán)未經(jīng)登記，則已經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)人（家庭承包）或者承包方（其他方式的承包）取得土地經(jīng)營權(quán)。

（作者單位：最高人民法院 趙風(fēng)暴）

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