第八章? ?社會福利

引言

在現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，各國政府在注重實(shí)施保障人們最低生活水平的社會救助和保障人們基本生活水平的社 會保險(xiǎn)的同時，越來越強(qiáng)調(diào)和推進(jìn)以改善生活質(zhì)量為宗旨的社會福利事業(yè)。如何發(fā)展社會成員的公共福利，特別是 保障老人、婦女兒童和殘疾人等弱勢人群的安全和基本生活，改善他們的生活質(zhì)量和發(fā)展環(huán)境，已成為世界各國密 切關(guān)注的問題。社會福利制度的建立和發(fā)展，使這些問題的解決成為可能。本章在闡述社會福利思想的基礎(chǔ)之上， 概括了社會福利的主要內(nèi)容，進(jìn)而對中外社會福利制度的改革與發(fā)展進(jìn)行探討。

學(xué)習(xí)目標(biāo)

?［回憶］復(fù)述社會福利制度建立的理念。

?［理解］概括社會福利體系的主要內(nèi)容。

?［分析］辨識福利與社會福利的區(qū)別。

任務(wù)

1. 請比較福利與社會福利的區(qū)別。

2. 請簡述社會福利的主要內(nèi)容。

3. 簡述福利國家福利改革的原因。

4. 簡述21世紀(jì)以來我國社會福利制度改革的主要成就。

第一節(jié)? ?社會福利概述

作為社會保障體系重要組成部分之一的社會福利制度，主要由醫(yī)療衛(wèi)生福利、教育福利、住房福利、公共設(shè)施 福利、老年人福利、殘疾人福利、婦女兒童福利和社區(qū)服務(wù)等內(nèi)容構(gòu)成。

一、社會福利的概念

(一)福利的含義

通常福利一詞有以下一些含義：

(1) 最一般意義上的“福利”，常指人們社會生活的一種良好的狀態(tài)和總體上的利益，包含了富裕、幸福、平 等等人們追求的價(jià)值理想。

(2) “福利"是一種物質(zhì)的或者是貨幣的資源分配方式，如福利性住房分配、福利性津貼制度等。

(3) “福利"指對特殊社會成員提供幫助或者特殊服務(wù)的方式，常常指一些專門針對貧困者、殘疾人、孤寡老 入和孤兒等特殊群體的社會救濟(jì)和特殊服務(wù)。

(二)社會福利的含義

社會福利按照字面含義理解，是指改善全體社會成員物質(zhì)、文化生活，提高其生活質(zhì)量的方法和政策。在社會

保障領(lǐng)域，社會福利是社會保障的一個組成部分而且是社會保障體系中的最高層次，是指政府與社會通過專業(yè)化的 福利機(jī)構(gòu)為解決社會上的特殊群體以及一般社會成員的實(shí)際困難，提高國民的生活質(zhì)量而有針對性地提供服務(wù)和設(shè) 施的一種社會保障制度。

社會福利具有以下幾層含義：

(1) 社會福利是由政府和社會舉辦和實(shí)施的一種社會保障制度，這也是社會福利與單位職工福利等其他福利區(qū) 別的最大特征之一。

(2) 社會福利實(shí)施的對象具有特殊性和普遍性，有些社會福利項(xiàng)目是針對老年人、婦女兒童等特殊群體，也有 些社會福利項(xiàng)目是面向全體社會成員的，如一些公共福利設(shè)施提供的服務(wù)等。

(3) 社會福利所提供的服務(wù)，其目的是提高實(shí)施對象的生活質(zhì)量。一般來說，社會福利的保障水平高于基本生 活水平，這也是與社會保險(xiǎn)和社會救助不同的地方，因?yàn)樯鐣ｋU(xiǎn)提供的是基本生活水平，而社會救助是提供最低 生活水平，社會福利的保障水平高于社會保險(xiǎn)和社會救助。

(4) 社會福利提供的主要是服務(wù)，而非現(xiàn)金，社會保險(xiǎn)和社會救助提供的主要是現(xiàn)金，而非服務(wù)。

二、社會福利的主要內(nèi)容

雖然不同國家和同一國家在不同時期對社會福利的理解不同，并且隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對社會福利的理解也在 不斷發(fā)展變化，由此可見，社會福利包含的內(nèi)容也千差萬別，但我們認(rèn)為一個完善的社會福利體系應(yīng)當(dāng)包括公共社 會福利、特殊社會福利和社區(qū)服務(wù)三大部分，具體如圖8-1所示。

公共社會福利是指國家通過直接投資、稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等手段，舉辦的各種旨在提高全體社會成員的生活 質(zhì)量和福利水平的社會福利項(xiàng)目，包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、公共設(shè)施等福利。特殊社會福利是指國家和社會為 老年人、殘疾人、婦女兒童等具有特殊需要而又無力自理的人舉辦的福利事業(yè)。社區(qū)服務(wù)，又稱為社區(qū)型社會保障 服務(wù)，它是在政府的倡導(dǎo)和組織下，由社區(qū)居民自主建立起來的自治性的和自我服務(wù)的小型多樣的社會福利和社會 服務(wù)體系。

(一)醫(yī)療衛(wèi)生福利

在世界各國，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)都是社會福利制度中的重要組成部分。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是政府在配置醫(yī)療衛(wèi)生資源，解決醫(yī)療衛(wèi)生問題，預(yù)防疾病，以促進(jìn)、保護(hù)或恢復(fù)健康等方面的一系列福利政策和行動的總稱。

醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的基本目標(biāo)是降低各種疾病的發(fā)生和危害，滿足社會成員的衛(wèi)生需求，提高全社會的健康水平， 并進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步。這一基本目標(biāo)可以分為兩個層次：疾病預(yù)防和疾病治療。

疾病預(yù)防往往通過政府行動建立全社會的疾病控制體系，并增強(qiáng)社會成員的健康水平和防病抗病的能力。

疾病治療則是通過政府干預(yù)而提高全社會醫(yī)療技術(shù)水平和醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，以盡可能公平的方式使盡可能多的人 享有基本的醫(yī)療服務(wù)，進(jìn)而滿足人民群眾不斷提高的健康需要。

在疾病治療領(lǐng)域，有專門針對特殊人群的醫(yī)療服務(wù)。其主要有：①婦幼保健醫(yī)療服務(wù)，包括婦女衛(wèi)生保健服務(wù) 和兒童衛(wèi)生保健服務(wù)；②老年醫(yī)療保健服務(wù)，包括老年病防治和為老年人提供更加優(yōu)惠的醫(yī)療服務(wù)等；③殘疾人醫(yī) 療康復(fù)事業(yè)；④針對低收入群體和其他一些特殊困難群體的醫(yī)療衛(wèi)生政策。

（二）教育福利

在當(dāng)代社會中，隨著知識在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中重要性的提高，教育對社會和個入的重要性也不斷增強(qiáng)。一方 面，教育對個入的成長與發(fā)展具有重要性，能夠改善窮人的困境，促進(jìn)社會平等；另一方面，教育對國家與社會的 發(fā)展非常重要，它不僅有利于社會文化的傳遞和主導(dǎo)價(jià)值觀的灌輸，具有文化整合的作用，而且有利于提高國民文 化素質(zhì)和社會人力資本，進(jìn)而可以賦予人們各種進(jìn)入不同職業(yè)的必要條件，跨越自己原有的階層，實(shí)現(xiàn)“向上流 動”。然而，在現(xiàn)代社會中，教育的花費(fèi)越來越大，以至于部分社會成員難以支付。如果純粹以市場機(jī)制去分配教 育資源，則會導(dǎo)致教育機(jī)會的不平等，尤其會使貧困家庭的孩子喪失教育機(jī)會，從而導(dǎo)致貧困的代際傳遞。因此， 需要通過政府的教育福利去彌補(bǔ)市場的不足。事實(shí)上，世界上許多國家都因采取教育優(yōu)先與發(fā)展教育福利的戰(zhàn)略而 獲得快速、持續(xù)的發(fā)展。一些國家?guī)缀跛械膶W(xué)校都是公立學(xué)校，而另外一些國家則是公立學(xué)校與私立學(xué)校并存， 教育福利主要體現(xiàn)在公立學(xué)校，同時也體現(xiàn)在國家對私立學(xué)校的支持與援助上。

從教育的層次上看，教育包括初級教育、中等教育和高等教育；從教育內(nèi)容上看，教育包括普通教育、職業(yè)教 育、成人教育和特殊教育；從教育的正規(guī)化程度上看，教育又包括正規(guī)教育和非正規(guī)教育。

—般來說，教育福利的內(nèi)容主要包括以下幾個方面：

（1） 由政府為主體負(fù)責(zé)建設(shè)教育機(jī)構(gòu)，包括投入教育事業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備和建設(shè)教育人員隊(duì)伍，政府直接管 理教育機(jī)構(gòu)，或者指導(dǎo)教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)行。各國都興辦教育基礎(chǔ)設(shè)施，培訓(xùn)合格的教師員工隊(duì)伍，并對教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行 管理和監(jiān)督。

（2） 建立不同層次的免費(fèi)或低費(fèi)教育體系，為低收入者提供教育補(bǔ)貼，如助學(xué)金等。在發(fā)達(dá)國家中，幾乎所有 青少年都能獲得法律所規(guī)定的義務(wù)教育，并且在公共教育機(jī)構(gòu)中的義務(wù)教育階段一般都是由公共資金支持，而個入 受教育是免費(fèi)的。

（3） 建立合理的教育結(jié)構(gòu)，包括教育的層次結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域分布。發(fā)達(dá)國家根據(jù)本國的情況建立了包括 各類教育在內(nèi)的多樣化的教育體系，除了普通教育以外，還有大量的職業(yè)教育、成人教育和特殊教育等，以滿足各 類人員對教育的不同需要。在高等教育階段，發(fā)達(dá)國家一般都實(shí)現(xiàn)了高等教育的大眾化，一些國家通過政府舉辦公 共高等教育機(jī)構(gòu)向所有人提供免費(fèi)或低費(fèi)的高等教育服務(wù)，而在另外一些存在大量的私人教育機(jī)構(gòu)的國家中，政府 或其他組織則通過提供獎學(xué)金等制度來保證人們受教育的權(quán)利。到20世紀(jì)90年代后期，發(fā)達(dá)國家的前義務(wù)教育和義 務(wù)教育已經(jīng)完全滿足適齡少年兒童的實(shí)際需要，國民預(yù)期受教育程度達(dá)14年以上，形成了一個縱向上從基礎(chǔ)教育到 高等教育，橫向上從普通教育、職業(yè)教育到成人教育的立體的終身學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)。

（4）在特殊地區(qū)實(shí)施鼓勵教育發(fā)展的政策，如在農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等實(shí)行對教育的特殊投入 和其他特殊政策。

（三）住房福利

所謂住房福利，按西方國家慣用的界定方法，是指中央政府和地方政府解決全體國民住房問題的社會福利措施 和手段。住房福利在于滿足人們的住房需求，維持社會穩(wěn)定方面具有舉足輕重的作用。尤其是在現(xiàn)代社會中，政府 的住房福利更不是可有可無的，而是政府必須制定和執(zhí)行的一項(xiàng)政策。從其功能方面看，政府實(shí)施一定的住房福利 除了滿足人們的住房需求以外，還可以緩解各種社會矛盾，防止形成“貧民窟”,并為增進(jìn)人民的健康做出貢獻(xiàn)。

住房福利一般包括了如下內(nèi)容，如圖8-2所示。

（1） 提供低租公房，即由政府直接建造大量低租公房供住房困難戶、低收入戶居住。譬如，英國地方政府在 1946年至1976年30年中，平均每年建造14. 3萬套公房，并從最初限于低收入困難戶居住發(fā)展到向所有家庭開放。又 如，新加坡1965年獨(dú)立后，為了保障社會穩(wěn)定并通過發(fā)展建筑業(yè)吸納更多的勞動力就業(yè)以帶動國民經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展， 進(jìn)行了大規(guī)模的住房建設(shè)，這種住房建設(shè)以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，但政府對房地產(chǎn)市場進(jìn)行了有效的干預(yù)和控制。在我 國的香港地區(qū)，政府舉辦的公共房屋迄今仍然是許多香港居民解決住房問題的基本途徑。

（2） 提供住房補(bǔ)貼。這種方式通常有兩種做法：一是用來補(bǔ)貼購買自住住房者的免稅或減稅。例如，英國的住 房福利規(guī)定，買房可在貸款利息、保障金及住房維護(hù)等方面享受一定的優(yōu)惠。管理部門對申請人的收入水平、存 款、家庭成員和住房條件等進(jìn)行全面審查，獲得批準(zhǔn)的公民可享受政府提供的優(yōu)惠條件和住房補(bǔ)助。二是用來補(bǔ)貼 租房者的現(xiàn)金補(bǔ)貼。例如，荷蘭從1967年開始逐步減少政府對住房建設(shè)貼息的同時，為抵消以相等的比率提高房租 對低收入家庭的沖擊，政府引入房租補(bǔ)貼政策，補(bǔ)足每個家庭實(shí)際應(yīng)付房租與“家庭能夠承受的房租支出”之間的 差距。

（3） 住房金融政策。住房金融政策亦是政府介入住房領(lǐng)域的一個重要手段。目前世界上的住房金融政策有：國 家有效控制下的私營機(jī)構(gòu)為主體的綜合型模式；公私機(jī)構(gòu)互為補(bǔ)充的混合型模式；政府全面直接控制的基金型模 式；民間專營機(jī)構(gòu)控制的互助型模式四種比較有代表性的住房金融政策。

（四）公共設(shè)施福利

所謂公共設(shè)施，是指供公共目的使用的物體或其他物資設(shè)備。由公共設(shè)施的定義可知，空間利用的“公共性”是公共設(shè)施概念的核心。公共設(shè)施為提供公眾生活便利乃至更美好生活而設(shè)，有一定程度的必要性，在現(xiàn)代福 利國家更成為政府實(shí)現(xiàn)其積極功能的具體表現(xiàn)。

公共設(shè)施是市政公用設(shè)施，是滿足居民的生活需要，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民生活提供交通、通信、能 源、水務(wù)、教育、醫(yī)療、文化體育等公共性服務(wù)的一種設(shè)施。公用設(shè)施包括道路、公交站場、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、各類公用 管線（自來水、電力、電信、燃?xì)?、熱力、有線電視、雨水、污水等）及相應(yīng)的建筑物、構(gòu)筑物。公共設(shè)施還包括 教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、行政管理、社區(qū)服務(wù)和綠地等設(shè)施。公共設(shè)施亦包括公園、圖書館、博物 館、群眾藝術(shù)館、文化康樂中心等場館以及各項(xiàng)設(shè)施等，這些場所和設(shè)施給人民提供了休息、娛樂、精神享受的條 件。

（五）老年人福利

老年人福利的產(chǎn)生緣于現(xiàn)代社會中老年人在日常生活中遇到一些特殊困難，如經(jīng)濟(jì)來源、醫(yī)療服務(wù)、社會關(guān)系 及家庭護(hù)理等。當(dāng)這些問題的解決超出了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老能力時，就需要社會和政府有所作為?？偟膩碚f，老年人福 利應(yīng)該包括以下一些內(nèi)容，如圖8-3所示。

（1） 老年人收入福利。理想的情況下，老年人晚年生活收入的來源主要有這樣幾個渠道：有酬工作、養(yǎng)老金、 與退休前工資有關(guān)的津貼等。然而，現(xiàn)實(shí)的情況是這些渠道并不總是暢通的。收入來源的局限使得相當(dāng)一部分老年 人沒有購買所需物品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)能力，特別是隨著年齡的增長和身體功能的下降，以及對醫(yī)療保健的特殊需求而 導(dǎo)致的開支的增加，使得老年人的生活質(zhì)量不高。因此，如何避免這個問題是老年人福利的一個重要目標(biāo)。

在這方面政府承擔(dān)的主要責(zé)任就是向老年人提供必要的、以現(xiàn)金形式支付的、用于保障老年人基本生活支出的 福利供給，這種福利通常被稱為“老年人津貼”或“補(bǔ)充保障收入"。在一些福利制度相對完善的國家，老年人津 貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是以年齡界定的。如英國，雖然退休金是和工作相關(guān)的，并且支付條件是男性65歲、女性60歲，但是 所有70歲以上的男性、65歲以上的女性，無論以前是否有過就業(yè)史，都可以領(lǐng)取相同數(shù)額的退休金，80歲以上老人 的退休金的數(shù)額還要高一些。大多數(shù)國家在老年人收入領(lǐng)域中所提供的幫助一般是以需要來界定的。

（2） 老年人醫(yī)療保健福利。老年人醫(yī)療保健的問題是影響老年人晚年生活的一個十分重要的問題，關(guān)系到老年 人晚年生活的質(zhì)量。生理方面的變化往往導(dǎo)致老年人患上各種慢性疾病，如風(fēng)濕癥、中風(fēng)后遺癥、眼疾和耳疾等。 因此，針對帶有這些問題人口的保健不但要強(qiáng)調(diào)治愈，還要強(qiáng)調(diào)通過治療和護(hù)理使患者能夠調(diào)整自己以適應(yīng)在某些 癥狀長期存在的情況下生活，這就是人們通常談到的“長期護(hù)理”。因此，一國的老年人醫(yī)療保健福利通常的做法 有：

① 國家撥款資助教育和研究機(jī)構(gòu)開展老年醫(yī)學(xué)的基礎(chǔ)和實(shí)用研究與教學(xué)。

② 通過全面醫(yī)療保健計(jì)劃和老年醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃幫助老年人支付所需醫(yī)療保健服務(wù)的費(fèi)用,使他們避免因病致 貧。

③ 合理配置和調(diào)整醫(yī)療保健服務(wù)設(shè)施，特別是基本保健和長期保健服務(wù)設(shè)施，盡可能方便老年人使用保健設(shè)施 和服務(wù)。

④ 對于缺醫(yī)少藥的地區(qū)，福利政策的重點(diǎn)是發(fā)展公共醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)，以優(yōu)惠的報(bào)酬鼓勵醫(yī)務(wù)人員到這類機(jī)構(gòu)中 工作等。

（3） 老年人社會福利服務(wù)。老年入除了收入保障、醫(yī)療服務(wù)方面的需求外，還有許多其他需求，包括老年人的 生活照顧、生活不能自理時的護(hù)理以及社會交往的需求。社會福利服務(wù)主要是滿足老年人這方面的需求，它主要可 以、分為兩種類型的服務(wù)：一種是院舍服務(wù)，另一種是社區(qū)照顧。

院舍服務(wù)是一種以入住方式提供給老年人的綜合服務(wù)，通常分為三個層次：一是老年公寓，主要面對生活能自 理的人，公寓主要提供一些輔助性服務(wù)，日常生活由老年人自行料理；二是老年福利院，主要面對能夠自理或半自 理的老年人，福利院提供完整的照顧服務(wù)；三是老年人護(hù)理院，主要面對生活不能自理或半自理的老年人，護(hù)理院 提供完全的生活照顧和護(hù)理。在實(shí)際工作中，這三個層次并不十分清晰，大多數(shù)福利院都是綜合性的。

社區(qū)照顧是指一種在社區(qū)范圍內(nèi)提供的非機(jī)構(gòu)形式的服務(wù)，是指在社區(qū)中由社區(qū)各類人士合作去為有需要的人 士提供照顧，以求在社區(qū)環(huán)境中改善居民生活質(zhì)量的綜合服務(wù)體系。非機(jī)構(gòu)形式是相對于各種機(jī)構(gòu)福利設(shè)施而言 的。老年人口的迅速增長和社會福利需求的不斷增加，使得單靠各種機(jī)構(gòu)福利設(shè)施的福利供給難以滿足老年人的福 利需求，于是社區(qū)照顧服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。它以社區(qū)為依托，開展的服務(wù)有家政助理服務(wù)、老年人日間護(hù)理以及老年人 活動中心等。

（4） 老年人發(fā)展性福利。幫助老年人提高知識水平、增強(qiáng)他們的社會參與能力也日益成為老年人福利所要考慮 的一個重要問題。終身教育是流行于20世紀(jì)中葉的一種國際教育思潮。該思潮主張教育應(yīng)該貫穿在人的一生中。 1973年，法國圖魯茲社會科學(xué)大學(xué)的皮爾·維拉斯教授創(chuàng)辦了世界上第一所第三年齡大學(xué)，其目的是為了對常設(shè)的 教育課目以外的老年學(xué)進(jìn)行研究和健康教育。我國已于1983年開辦了第一所老年人大學(xué)，滿足了老年人繼續(xù)受教育 的需求。此外，老年人住房福利也經(jīng)常被發(fā)達(dá)國家納入老年人福利項(xiàng)目。它主要指國家為老年人買房提供各種優(yōu)惠 以及制定關(guān)于老年人住房的特定標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

（5） 通過社會優(yōu)待為老年人提供福利也是許多國家和地區(qū)通行的做法。例如，《中華人民共和國老年人權(quán)益保 護(hù)法》中就有規(guī)定：“地方各級人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件，可以在參觀、游覽、乘坐公共交通工具等方面，對老年人 給予優(yōu)待和照顧等。”

（六）殘疾人福利

殘疾人福利是國家或社會根據(jù)社會的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平，通過制定相關(guān)的法律和政策，給予殘疾人相應(yīng)的康 復(fù)、教育、勞動就業(yè)、文化生活、社會環(huán)境等權(quán)益保障，以改善殘疾人及其家庭的生活條件，不斷提高他們的生活 質(zhì)量，維護(hù)社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)殘疾人“平等、參與、共享”的目標(biāo)。殘疾人福利包括康復(fù)、勞動就業(yè)與培訓(xùn)、特殊教 育、提供文化生活、改善環(huán)境等。

（七） 婦女兒童福利

（1）婦女福利。由于婦女在生理、心理上有與男子相區(qū)別的特點(diǎn)，需加以特殊的照顧和保護(hù)。因此，國家和社會極有必要發(fā)展婦女福利事業(yè)，它一般包括特殊津貼、勞保福利、福利設(shè)施和福利服務(wù)三方面內(nèi)容。

① 特殊津貼。1952年國際勞工大會通過的《生育保護(hù)公約（修訂）》（第103號）、《生育保護(hù)建議書》（第95 號）和國際勞工大會此前通過的《生育保護(hù)公約》（第3號），在世界范圍內(nèi)提供了照顧婦女生育的政策框架，它的 宗旨就是確保婦女勞動者在產(chǎn)前產(chǎn)后使其本人及嬰兒得到支持和照顧。許多國家的勞工立法，亦規(guī)定雇主支付產(chǎn)假 工資，如果對婦女沒有這種足夠的保護(hù)，便由社會保障機(jī)構(gòu)提供。有的國家建立專門的生育保險(xiǎn)制度，面向工薪勞 動者中的婦女。如中國建立的生育保險(xiǎn)制度便是整個社會保險(xiǎn)制度的一個專門項(xiàng)目。在一些發(fā)達(dá)國家，還圍繞著婦 女的生育提供綜合性的特殊福利津貼，即除了生育津貼外，還提供其他項(xiàng)目的福利津貼。

② 勞保福利。女職工勞動保護(hù)是保障婦女合法權(quán)益、照顧婦女身心特殊需要的重要方面，也是為了保護(hù)社會生 產(chǎn)力、保護(hù)婦女及下一代身體健康所采取的必要措施。因此，各國的勞動法及相關(guān)法律，均有對婦女在勞動過程中 提供相應(yīng)的保護(hù)措施的規(guī)定，并要求雇用單位嚴(yán)格執(zhí)行。

③ 福利設(shè)施和福利服務(wù)。在福利性設(shè)施與福利服務(wù)方面，有為婦女提供服務(wù)的婦幼保健院、婦產(chǎn)醫(yī)院；為女性 服務(wù)的婦女活動中心、咨詢服務(wù)中心、健美中心、婦女用品專門店等。在許多國家與地區(qū)，還設(shè)有專門的婦女庇護(hù) 所，為受虐婦女或遭遇特殊困難的婦女提供特殊救助。

（2）兒童福利。兒童福利，也叫未成年人福利，是指面向未滿18周歲的社會成員提供的各種福利。未成年人由 于身體、心理均在發(fā)育成長過程中，他們對自身的保護(hù)能力和對社會的適應(yīng)能力還未形成，從而特別需要家庭和社 會的關(guān)心、幫助和教化。兒童福利的目的，主要在于保護(hù)未成年人的身心健康，維護(hù)未成年人的合法權(quán)益，促進(jìn)未 成年人的健康發(fā)展。

國際社會對保護(hù)未成年人非常重視。如1920年第二屆國際勞工大會就通過了《（海上）最低年齡公約》，規(guī)定 禁止14歲以下兒童在海上工作；1921年第三屆國際勞工大會通過的《（扒炭工和司爐工）最低年齡公約》，將禁止 未成年人就業(yè)的領(lǐng)域擴(kuò)展到扒炭工與司爐工等工業(yè)領(lǐng)域；1937年第23屆國際勞工大會通過的《（工業(yè)）最低年齡公 約》，全面規(guī)定禁止15歲以下兒童受雇于工業(yè)企業(yè)；1999年第87屆國際勞工大會通過的《最惡劣形式童工勞動公 約》，更明確規(guī)定在全世界范圍內(nèi)有效禁止童工受雇。上述國際公約為各國保護(hù)未成年人提供了國際性的法律依 據(jù)。

（八）社區(qū)服務(wù)

社區(qū)服務(wù)日益成為現(xiàn)代新型社會福利的重要形式，在社會福利體制改革與發(fā)展中起著舉足輕重的作用。

（1） 社區(qū)服務(wù)的含義與興起。社區(qū)服務(wù)是社區(qū)社會服務(wù)的簡稱，它是指在政府倡導(dǎo)和扶持下，為滿足社區(qū)成員 的多種需求，發(fā)動和組織社區(qū)力量在自愿、自治、自助、互助的基礎(chǔ)上，開展的福利服務(wù)和便民服務(wù)。社區(qū)服務(wù)通 過互助互濟(jì)，進(jìn)一步充實(shí)和完善了社會服務(wù)的功能，起到協(xié)調(diào)人際關(guān)系、轉(zhuǎn)化消極因素、緩解社會矛盾、保持社會 穩(wěn)定的作用。

（2） 社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容。社區(qū)服務(wù)內(nèi)容繁多，涉及物質(zhì)生活和精神生活的方方面面，服務(wù)對象包括社區(qū)所有居 民。其主要內(nèi)容大致分為兩大類：社區(qū)福利服務(wù)和社區(qū)便民服務(wù)。

① 社區(qū)福利服務(wù)。社區(qū)福利服務(wù)是社區(qū)服務(wù)的基本內(nèi)容，其對象主要是老年人、殘疾人等各種有困難和有障礙 的人。雖然這些服務(wù)對象只是社區(qū)中的一小部分入，但他們的問題得不到妥善解決，便會成為社區(qū)中的不穩(wěn)定因 素，因此，社區(qū)福利服務(wù)歷來是各國社會福利工作的重點(diǎn)。

② 社區(qū)便民服務(wù)。社區(qū)服務(wù)不僅要面向特殊對象開展福利性服務(wù)，還需要面向社區(qū)全體居民開展便民服務(wù)。為了方便居民生活，減輕居民的家務(wù)負(fù)擔(dān)，解決居民在衣、食、住、行和學(xué)習(xí)、娛樂等方面的難題，使他們安居樂 業(yè)，更好地投身于工作中，需要開展以家務(wù)勞動社會化為中心的便民利民服務(wù)，通過興建便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)行家務(wù) 勞動服務(wù)、居民生活服務(wù)、文體服務(wù)，如接送孩子入托兒所、雇請保姆、請醫(yī)就診等。社區(qū)便民服務(wù)遵循的原則 是：方便居民，收費(fèi)低廉。此外，中國不少社區(qū)還把調(diào)解家庭鄰里糾紛、紅白喜事服務(wù)納入社區(qū)服務(wù)范疇。

拓展閱讀

社會福利由于其實(shí)施的主體是國家和社會，其實(shí)施對象是全體社會成員，因此，所有社會成員依靠社會福利制 度就能達(dá)到提高生活質(zhì)量的目的。

? ? ? ? ? ? ? ? 第二節(jié)? ? ? ? 福利國家的福利制度改革

福利國家是第二次世界大戰(zhàn)以后，西方工業(yè)發(fā)達(dá)的國家（尤其是北歐國家）依據(jù)社會公正價(jià)值觀建立起來的普 遍實(shí)現(xiàn)社會保障國家體制的國家，福利國家的影響在20世紀(jì)六七十年代達(dá)到鼎盛時期，它在一定程度上改變了傳統(tǒng) 資本主義的面貌。但是經(jīng)過近四分之一世紀(jì)的擴(kuò)張，福利國家的福利制度終于在20世紀(jì)70年代中期顯露弊端，如通 貨膨脹、財(cái)政危機(jī)、效率低下等問題。福利國家面臨普遍的“福利危機(jī)”，從70年代末開始，幾乎所有的福利國家 開始對本國的社會福利制度進(jìn)行不同程度的改革或調(diào)整。

一、改革的原因

20世紀(jì)70年代后，在石油危機(jī)的打擊下，發(fā)達(dá)資本主義國家面臨著“滯脹”（高通脹、高失業(yè)、低經(jīng)濟(jì)增長） 局面，經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致與之密切相關(guān)的社會福利制度也陷入了重重困境。西歐發(fā)生“福利國家危機(jī)”，美國出現(xiàn)“福 利困境”，日本驚呼21世紀(jì)年金制度將要“崩潰”，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)出了 “福利國家在危機(jī)中”的警告。20 世紀(jì)70年代，西方各國面臨的“福利困境”歸納起來主要有以下幾個方面：

（一）經(jīng)濟(jì)困境

由于社會福利制度的刖性，只能增加，不能減少，各“福利國家”社會福利的各項(xiàng)開支在公共支出中所占的比 例不斷提高。然而，各國的經(jīng)濟(jì)增長速度普遍大幅度下降，有些國家甚至出現(xiàn)負(fù)增長，社會福利支出與經(jīng)濟(jì)增長之 間出現(xiàn)嚴(yán)重的失衡。另外，自20世紀(jì)80年代初期以來，西方各國政府的預(yù)算赤字都在不斷增長。如1988年，丹麥的 凈外債占到了其當(dāng)年國民生產(chǎn)總值的40. 2%,瑞典占23. 0%,挪威占20.2%。英國自1990年開始，社會福利開支基本上 處于上升趨勢，1995年達(dá)到了最高值，占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的30%。在這種情況下，各國政府開始考慮削減社會福利 開支，改革社會福利制度。

（二）失業(yè)困境

近幾年來，西方福利國家由于科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，造成了工業(yè)化福利國家內(nèi)部大規(guī)模的工業(yè)換代，使知識和 技術(shù)陳舊的工人和教育不足的青年都成了這種轉(zhuǎn)型換代的失業(yè)者。除此以外，西方工業(yè)國家的經(jīng)濟(jì)蕭條和近期的歐 債危機(jī)也使創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的活動減緩。失業(yè)大軍的存在使失業(yè)福利支出居高不下，失業(yè)人群信心大減，造成了福利國家的失業(yè)危機(jī)。雖然西方國家采取了一系列措施來緩解失業(yè)造成的壓力，但效果不佳，高失業(yè)率在社會上形成了 巨大的潛在不穩(wěn)定因素。

（三） 公平與效率雙重失衡

沉重的社會福利負(fù)擔(dān)，造成失業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重、收入差距拉大、社會財(cái)富分配兩極分化等一系列社會問題，其突出 表現(xiàn)為公平與效率的雙重失衡：在效率方面，20世紀(jì)80年代末以來，西方資本主義國家遭到了最嚴(yán)重的一次經(jīng)濟(jì)衰 退，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)增長速度普遍處于疲軟狀態(tài)，甚至有些國家出現(xiàn)負(fù)增長；在公平方面，由于經(jīng)濟(jì)增長緩慢，西 方社會大多數(shù)人的收入水平下降，貧困現(xiàn)象和貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大。為數(shù)眾多的貧困人口的存在，成了 “福利國 家"的嚴(yán)重社會問題和政治問題，這種現(xiàn)象和問題，充分說明“福利國家"的福利經(jīng)濟(jì)制度存在著嚴(yán)重的局限性。

（四） 觀念危機(jī)

由于實(shí)行普遍的高福利政策，社會福利收入同勞動收入的差距逐漸縮小，使部分人產(chǎn)生不愿工作而過分依賴社 會福利為生的消極思想，在一定程度上鼓勵了好逸惡勞現(xiàn)象的滋生。70年代中期以來，由于持續(xù)的通貨膨脹，北歐 各國職工的名義工資有了較大的增加，但人們卻不愿意晉入高一級的累進(jìn)稅交納標(biāo)準(zhǔn)，這是因?yàn)楹芏嗳说墓べY增加 反而不能抵補(bǔ)多交稅款的部分。為了維持年收入不致越入高一級的納稅標(biāo)準(zhǔn)，很多職工隔一段時間就要請幾天病 假。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1979年瑞典的許多工廠企業(yè)的缺勤率常常高達(dá)20%以上，創(chuàng)下了歐洲最高的曠工率。這些寄生于社會福 利制度的“食利者”階層的存在有害于社會勤勉精神和工作道德的建立，使得社會的生機(jī)和活力減退。另外，高福 利由高稅收支撐，沉重的稅收負(fù)擔(dān)，也阻礙了社會經(jīng)濟(jì)效益的提高。

二、各國和地區(qū)的福利制度改革

（一）歐洲國家福利制度改革

歐洲國家福利制度的改革，可以歸納為以下幾個顯著特征，具體如圖8-4所示。

（1） 市場經(jīng)濟(jì)的比重在福制領(lǐng)域中加大。第二次世界大戰(zhàn)時期歐洲國家的福利模式，是以抗衡社會主義為前 提，并作為彌補(bǔ)資本主義弊端而發(fā)展起來的。其中，資本主義國家陣營為了抵抗社會主義的影響，在福利政策中采 用了諸多社會主義因素，來解決資本主義競爭制度之下的貧富差距、不平等問題。但多年的實(shí)踐后，卻出現(xiàn)了失掉 效率求取平等的失控狀況。這種經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)要求在福利領(lǐng)域中強(qiáng)化市場經(jīng)濟(jì)因素來維持平衡。

（2） 從國家保障走向自我保障。近年來，以爭取公民權(quán)制為目標(biāo)的新的社會福利運(yùn)動蓬勃興起。這一運(yùn)動意在 擺脫向政府要福利的習(xí)慣，探求一種通過公助、自助、互助實(shí)現(xiàn)自我保障的模式。它們提出的目標(biāo)是爭取公民權(quán) 利，實(shí)現(xiàn)人與人、人與社會、人與自然共生存的福利社會。這一目標(biāo)有別于以往提倡的自由平等，而強(qiáng)調(diào)共生。在這一理念下，許多互助形式的福利設(shè)施應(yīng)運(yùn)而生。比如，由意趣相同的老人結(jié)成的老人之家，照顧這些老人的是年 輕的志愿者。年輕父母們自己興辦幼兒園，按照自己的意愿制定辦學(xué)方針，父母們輪流充當(dāng)教師和保姆。上述這樣 的以互助自助立足的社會福利，依靠的不是來自國家的經(jīng)濟(jì)援助，而是人與人之間的感情紐帶。

（3）由中央集權(quán)福利走向社區(qū)福利。追求公正的公民權(quán)利的運(yùn)動主體是社區(qū)的市民，他們活動的基地是社區(qū)， 社區(qū)作為一種新的組織形式獲得了極大發(fā)展。以社區(qū)為基地的市民運(yùn)動強(qiáng)化了社區(qū)的自治力量。社區(qū)福利作為一種 新型的福利形式應(yīng)運(yùn)而生，并起到主導(dǎo)作用。中央集權(quán)式的國家福利形式相對弱化，國家福利的權(quán)威性也開始削 弱。社區(qū)福利的發(fā)展為以共生存為目標(biāo)的自我保障提供了實(shí)現(xiàn)的可能性。

（二）亞洲地區(qū)福利制度改革

亞洲的改革不像歐洲各國具有很強(qiáng)的整合性。在亞洲，日本和我國臺灣地區(qū)的改革比較引人矚目。日本的改革 是在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全民保障的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，它面臨的主要問題是如何從一元化保障體制向多元化的自由選擇型保障 發(fā)展。我國臺灣地區(qū)的改革則重在進(jìn)行基礎(chǔ)性構(gòu)造建設(shè)，努力朝著實(shí)現(xiàn)全民保障的方向發(fā)展。

1.日本社會福利改革

日本社會福利改革的主要內(nèi)容如圖8-5所示。

（1） 追求新的社會福利理念。日本的改革，在重申社會福利應(yīng)尊重人權(quán)的基本原則時，還提出應(yīng)超越傳統(tǒng)道德 觀念的束縛，尊重個性和個入選擇的權(quán)制。比如，對那些未婚而同居的男女，以及他們的子女應(yīng)該給予同等的福利 待遇。同時，強(qiáng)調(diào)福利服務(wù)要避免一律化，提倡個性化。

（2） 建立老人看護(hù)保險(xiǎn)制度。針對在老齡化過程中出現(xiàn)的護(hù)理難的社會問題，1998年日本政府頒布《看護(hù)保險(xiǎn) 法》，在全民范圍內(nèi)強(qiáng)制推行看護(hù)保險(xiǎn)制度。這項(xiàng)新制度是與國民年金保險(xiǎn)相配套的保障體系，這項(xiàng)制度的推行可 以使老人在獲得退休金的經(jīng)濟(jì)保障之外，同時可以依法獲得老年護(hù)理的保障，解除老后無人護(hù)理之憂。

（3） 社會福利產(chǎn)業(yè)化。迄今為止的社會福利設(shè)施經(jīng)營采取的是政府包攬財(cái)政，以行政為主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理的 國家福利型經(jīng)營方式。但是，看護(hù)保險(xiǎn)推行之后，國家財(cái)政的大部分養(yǎng)老福利補(bǔ)貼將由發(fā)放給福利設(shè)施的法人團(tuán) 體，轉(zhuǎn)向發(fā)放給投保的個入，形成由個人用保險(xiǎn)金買福利的格局，促進(jìn)老人福利逐漸向產(chǎn)業(yè)化的方向發(fā)展。

（4） 提高福利質(zhì)量和效率。以往，政府對福利設(shè)施的財(cái)政補(bǔ)貼、個人利用福利設(shè)施繳納的費(fèi)用等都是在政府嚴(yán)格的規(guī)制下非公開地進(jìn)行。利用者自由選擇服務(wù)項(xiàng)目和福利設(shè)施的余地小，經(jīng)營者缺乏自由經(jīng)營的權(quán)限，其結(jié)果是 形成了經(jīng)營者的惰性和利用者的浪費(fèi)，犧牲了效率和質(zhì)量。利用市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，給經(jīng)營者和利用者雙向選擇的自 由，費(fèi)用負(fù)擔(dān)與利用項(xiàng)目掛鉤，通過合理運(yùn)用市場競爭原理，提高社會福利服務(wù)的質(zhì)量和效率。

日本社會福利改革的成效主要包括以下兩個方面：

在日本的改革中，最明顯的一個成效是，社會福利由以家庭為單位轉(zhuǎn)向以個入為單位，重視個人的自我決定 權(quán)。迄今為止，日本的社會福利是以家庭為計(jì)量單位，例如，妻子沒有正式參加工作的話，其妻子的退休金和孩子 的各種社會福利補(bǔ)貼都計(jì)算在丈夫的名下，即使妻子正式就職，其納稅以及繳納保險(xiǎn)金也都與丈夫的收入相聯(lián)系。 事實(shí)上這是一種擴(kuò)大了的家庭福利和企業(yè)福利，它在很大程度上限制了福利社會化的發(fā)展。這是日本社會福利結(jié)構(gòu) 體系制度中的一個最大特點(diǎn)。

成效之二是，強(qiáng)化市場經(jīng)濟(jì)在福利領(lǐng)域中的調(diào)節(jié)作用。在實(shí)行的護(hù)理保險(xiǎn)以及志愿者活動有償化、法人化制度 中，都重點(diǎn)突出了市場經(jīng)濟(jì)的原則。這也是日本試圖吸取歐洲國家經(jīng)驗(yàn)的一種表現(xiàn)。但是，日本并不像歐洲各國那 樣，國家對福利的投資比重偏高。日本的國民收入與瑞典相比高出一倍，但國家對社會保障的投資僅僅是瑞典的 1/3。

2.中國臺灣地區(qū)的社會福利改革

20世紀(jì)90年代以后，我國臺灣地區(qū)對社會福利的體制也相繼進(jìn)行了多項(xiàng)改革，其中改革力度最大的是1995年實(shí) 施的全民健康保險(xiǎn)制度。全民健康保險(xiǎn)制度實(shí)施的目的是為了實(shí)現(xiàn)社會保障的全民化、制度化。具體操作方法是， 將以往分散的諸如農(nóng)民、公務(wù)員、企業(yè)事業(yè)單位保險(xiǎn)制度進(jìn)行全面統(tǒng)合，實(shí)行一元化體制。同時，對那些沒有加入 保險(xiǎn)的人員采取強(qiáng)制性加入的手段，將其納入健康保險(xiǎn)的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)。目前，國民健康保險(xiǎn)投保率達(dá)到98%以上。

我國臺灣社會福利制度改革的措施主要包括：

（1） 縮小階層之間在福利待遇上的差距。努力實(shí)現(xiàn)福利的社會化。

（2） 建立對社會福利財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督和審核的制度和體制。

（3） 保險(xiǎn)金由個人、企業(yè)、政府三者負(fù)擔(dān)，政府掌握調(diào)節(jié)的主導(dǎo)權(quán)。

（4） “全民健康保險(xiǎn)法"是一部實(shí)際操作法，保證了社會福利實(shí)施有法可依。

（5） 福利政策原則和市場經(jīng)濟(jì)原則相互補(bǔ)充。全民健康保險(xiǎn)制度實(shí)施之后，為社會福利的全民化莫定了基礎(chǔ)。 但是，實(shí)施之后，也出現(xiàn)了諸多問題，其中最主要的問題是政府干預(yù)過多，出現(xiàn)財(cái)政赤字以及醫(yī)療醫(yī)藥費(fèi)用浪費(fèi)。

三、各國福利改革的啟示

（一）完善國家社會福利體系

雖然近年來西方社會福利國家面臨著巨大的“福利困境”，進(jìn)行了很多福利制度方面的改革，但并未觸及社會 福利體系的基本框架。這些國家堅(jiān)持原有社會福利體系的基本框架的原因有許多，其中一個重要原因就是現(xiàn)有的福 利體系有其合理性和存在的必要性。我國作為一個發(fā)展中國家和人口大國，面臨著經(jīng)濟(jì)與社會的雙重轉(zhuǎn)軌，更需要 考慮建立一個什么樣的社會福利體系。因而，我們努力借鑒西方福利體系基本框架，并與中國的國情相結(jié)合，搭建 起適合中國實(shí)際、具有中國特色的社會主義福利體系基本框架。當(dāng)前我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個人賬戶制以及新型農(nóng)村 合作醫(yī)療制度的推行，應(yīng)該說是這方面的有益探索。

（二）弱化政府在社會福利制度中的作用

弱化政府在社會福利制度中的作用，讓更多的私人部門參與到社會福利制度中來，成為近年來西方社會福利制 度改革的另一重要趨勢。由于我國龐大的人口基數(shù)，社會保障支出總量巨大，同樣也存在著社會福利資金供給不 足、財(cái)政支出壓力過大的問題。因此可以將各種社會福利的供給部分地轉(zhuǎn)移給私人部門來經(jīng)營，由政府和私人部門 共同來供給和運(yùn)營福利基金；并將市場經(jīng)營原則和相應(yīng)的利潤導(dǎo)向、價(jià)格調(diào)節(jié)、成本控制等觀念引到社會福利制度 的管理中來，從而提高福利制度的供給效率；同時，政府應(yīng)將工作重心轉(zhuǎn)移到制度建設(shè)上來，為社會制定和完善社 會福利事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、規(guī)劃和政策法規(guī)以及監(jiān)督評價(jià)體系。

（三） 增收節(jié)支

增收節(jié)支是當(dāng)今西方國家福利改革的另一普遍取向。改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)增長速度雖然較快，但可用于發(fā)展 社會福利事業(yè)的資金并不充足。而且由于福利刖性的作用,人們對社會福利的需求總是等于甚至大于經(jīng)濟(jì)增長的速 度。我國近年來，由于醫(yī)療、住房、就業(yè)、教育等方面的改革在不斷深化，公眾對社會福利的需求越來越強(qiáng)。雖然 我國當(dāng)前的社會福利水平與我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（包括國內(nèi)生產(chǎn)總值總量、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值水平）還是相適 應(yīng)的，但是，受公眾對社會福利需求的強(qiáng)勁壓力，我國未來社會福利支出擴(kuò)大的預(yù)期很強(qiáng)。此外，我國是一個老齡 化形勢非常嚴(yán)峻的人口大國，入口老齡化將使勞動人口減少，而勞動人口的減少則會使稅基縮小，最終社會保障制 度將會面臨財(cái)政危機(jī)的窘境，因此，政府在增加社會福利支出總量的同時，應(yīng)該適當(dāng)控制福利支出的規(guī)模與增長幅 度，使社會福利水平與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。在節(jié)支的同時，還應(yīng)該通過征收社會保障稅、提高社會保障方 面的稅費(fèi)率、嘗試發(fā)行社會福利債券、加強(qiáng)社會保障基金的投資運(yùn)作、提高基金投資收益率等途徑增收。

（四） 嘗試推行“工作福利”制度

在很大程度上，就業(yè)可以緩解社會保障的壓力，這是因?yàn)樯鐣Ｕ系呢?cái)政基礎(chǔ)是納稅人的稅收。因此，必須把 擴(kuò)大就業(yè)作為社會保障體系建設(shè)的重要內(nèi)容，推行“工作福利”制度。讓福利享受者在接受政府福利補(bǔ)助的同時必 須接受政府或立法規(guī)定的與工作有關(guān)的特定義務(wù)、接受相關(guān)的就業(yè)培訓(xùn)、提供一定的社會服務(wù)等，使社會福利金由 無償給付轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃旑I(lǐng)取。

（五） 加強(qiáng)社會福利方面的法制建設(shè)

加強(qiáng)立法，努力將社會福利制度的運(yùn)行建立在比較完善的立法基礎(chǔ)上，使社會福利制度的運(yùn)行有法可依，有章 可循，使社會福利真正成為呵護(hù)社會的“安全網(wǎng)絡(luò)”，這是西方福利國家的普遍做法。從我國目前的情況來看，社 會福利方面的立法現(xiàn)狀不容樂觀，主要表現(xiàn)為：有關(guān)社會福利的基本立法不足，缺乏系統(tǒng)性，未能形成一個完整的 法律體系?，F(xiàn)有的福利保障法規(guī)調(diào)整范圍較窄；社會福利體制運(yùn)行不符合法律要求，主要借助行政手段，如頒發(fā)通 知、規(guī)定等來進(jìn)行調(diào)控和管理。借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)，盡快改變我國社會福利立法滯后性和不適應(yīng)性，加快社會福利 法制建設(shè)，是完善我國社會福利制度的法律保證。

拓展閱讀

西方各國所實(shí)施的社會福利制度對于其經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展都起到了重要的積極作用。但日益復(fù)雜的社會福利制度 體系也使西方各國政府普遍感到社會福利方面的負(fù)擔(dān)越來越沉重，社會福利制度的消極影響也日益顯現(xiàn)出來。這些 消極影響，也就是所謂的“福利困境”，成為各國福利制度改革的誘因。

第三節(jié)? ?中國社會福利制度的發(fā)展與改革

與西方福利國家實(shí)施普遍的社會福利相比，中國目前是一個社會福利薄弱且極不平衡的國家。西方福利國家福 利制度改革考慮的重點(diǎn)是如何減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，壓縮社會福利待遇，避免福利陷阱，促進(jìn)社會與市場的活力。而中國 目前應(yīng)該著重做的是如何建立和發(fā)展社會福利，使更多的人全面邁向小康生活。

一、中國社會福利事業(yè)的發(fā)展

我國現(xiàn)代意義上的社會福利制度始建于20世紀(jì)50年代初，當(dāng)時采用了大社會保障的概念，社會福利僅限于社會 保障范疇。此后，開始積極探素市場規(guī)則與國家福利的均衡，妥善處理了需要與可能、局部與全局、公平與效率、 政府與市場的關(guān)系，逐步建立了與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的福利長效機(jī)制。

（一）社會福利制度的初創(chuàng)階段（20世紀(jì)50年代）

我國社會福利制度建立之初主要是在城市建立社會保險(xiǎn)、職業(yè)福利、社會救濟(jì)和優(yōu)撫制度，在農(nóng)村開展合作醫(yī) 療事業(yè)。這一時期的福利制度具有明顯的集體主義傾向和平均主義特點(diǎn)，帶有顯著的城鄉(xiāng)二元分割體制特征。這一 階段的主要特征是：

（1） 解決當(dāng)時城市中遺留的嚴(yán)重社會問題。新中國成立后，針對舊社會遺留下來的大量災(zāi)民、難民和失業(yè)者等 嚴(yán)重社會問題，黨和政府除了通過恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)、促進(jìn)就業(yè)、以工代賑、生產(chǎn)自救、回鄉(xiāng)生產(chǎn)和移民墾荒等途徑 加以解決外，還針對各類困難人群提供救助，并逐漸發(fā)展成為常規(guī)性的制度。

（2） 建立和發(fā)展社會主義公有制與城市工業(yè)化體系。1951年，政務(wù)院頒布了《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條 例》，對職工的生活待遇、醫(yī)療待遇和集體福利等問題做了具體規(guī)定。1957年全國總工會《關(guān)于職工生活若干問題 的指示》對職工的生活必需品、困難補(bǔ)助和發(fā)展職工福利的經(jīng)費(fèi)等問題做了具體規(guī)定。1958年《救濟(jì)失業(yè)工人暫行 辦法》對城鎮(zhèn)失業(yè)工人的救濟(jì)工作、解決重新就業(yè)和失業(yè)期間的生活保障問題做出了明確規(guī)定。

（3） 政府包辦的民政福利是社會福利制度的基本組成部分。新中國成立初期，民政部門在全國的大中城市創(chuàng)辦 了大批救濟(jì)福制事業(yè)單位，并接收、調(diào)整、改造國民政府官辦的救濟(jì)院、勞動習(xí)藝所及地方民辦的慈善堂等。這些 官辦或改造后的福利機(jī)構(gòu)主要面向無依無靠的城鎮(zhèn)孤寡老人、孤兒或棄要和殘疾人等。當(dāng)時的民政福利事業(yè)單位通 過中央和地方財(cái)政共同出資開辦，由各級民政部門直接舉辦、直屬管理，所屬經(jīng)費(fèi)、物資等全部統(tǒng)一納入國家或地 方預(yù)算。

這一時期我國社會福利制度的構(gòu)建相對薄弱。新中國成立初期，社會福利制度主要包括了上述（2）、（3）兩 點(diǎn)闡述的職工福利和民政福利兩大板塊。

（二）社會福利制度的發(fā)展階段（20世紀(jì)50年代末至80年代初）

隨著我國社會主義改造基本完成，城市和農(nóng)村都建立起了社會主義公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。受蘇聯(lián)和東歐社會 主義國家的影響，這一時期我國實(shí)行了國家通過高就業(yè)、低工資、高福利的方式在單位內(nèi)保障就業(yè)人員的職工福

利，對未就業(yè)的單位外人員、三無人員、城鎮(zhèn)孤寡老人、孤兒、殘疾人等實(shí)行民政福利；農(nóng)村五保供養(yǎng)制度；城鎮(zhèn) 居民的價(jià)格補(bǔ)貼，以及國家舉辦的某些教育、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)方面的公共福利。社會福利資源由國家控制并 進(jìn)行統(tǒng)一分配，福利供應(yīng)渠道高度集中且單一。這一階段的主要特征是：

（1） 福利制度安排服從意識形態(tài)需要，即社會福利制度是人民當(dāng)家作主和社會主義優(yōu)越性的具體體現(xiàn)。

（2） 平均主義的價(jià)值取向。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期整個國家的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)具有典型的城鄉(xiāng)二元分割性，但在板塊分割 的福利體系內(nèi)部，卻采取了極端平均主義的福利分配方式，除了 “干部一市民一農(nóng)民”的等級劃分對福制分配有一 定影響外，整個國家的福利分配相對平等化。

（3） 低水平的福利制度設(shè)計(jì)。由于當(dāng)時物質(zhì)基礎(chǔ)相對薄弱，各種票據(jù)制度、糧油供給制度加上無所不包的單位 福利和集體福利，共同維系著一個相對平均但標(biāo)準(zhǔn)較低的福利體系。

（三）福利制度改革的深化階段（20世紀(jì)80年代中期至今）

20世紀(jì)80年代中期后，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制逐漸得以確立，各項(xiàng)改革的不斷深 化，經(jīng)濟(jì)成分、利益主體和社會生活方式的多樣化，對增加社會福利設(shè)施、拓寬福利服務(wù)領(lǐng)域、提高福利服務(wù)水平 提出了新要求；入口老齡化的加速和家庭結(jié)構(gòu)的小型化，福利需求呈現(xiàn)多層次、多形式的趨勢，也提供了發(fā)展社會 福利事業(yè)的新機(jī)遇。這一時期我國福利制度的改革可以進(jìn)一步細(xì)化為三個階段

（1） 20世紀(jì)80年代福利制度調(diào)整階段。在城市，黨和政府對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的勞動就業(yè)制度和住房制度進(jìn)行了全 方位改革。在農(nóng)村，大力發(fā)展農(nóng)村新型合作醫(yī)療，提高醫(yī)療覆蓋率，同時完善九年義務(wù)教育的實(shí)施辦法。

（2） 20世紀(jì)90年代的福利全面轉(zhuǎn)型階段。將全民所有制企業(yè)的勞動保險(xiǎn)制度改為由國家、企業(yè)和個人共同負(fù)擔(dān) 的社會保險(xiǎn)；將范圍狹小的城市社會救濟(jì)制度改為覆蓋面更廣泛的最低生活保障制度；將原有的福利性住房體系改 為住房商品化制度；將由政府負(fù)擔(dān)的公共醫(yī)療衛(wèi)生體制改為政府投入與市場化運(yùn)作相結(jié)合的制度。

（3） 21世紀(jì)以來的社會福利社會化實(shí)踐階段。在政府承擔(dān)主體責(zé)任的同時，將某些營利性的、能夠按市場規(guī)律 運(yùn)作的服務(wù)交給企業(yè)辦，在社會福利管理中引入市場理念，實(shí)行市場化運(yùn)作，充分提高社會福利的供給效率。20世 紀(jì)90年代以來我國社會福利社會化實(shí)踐取得了突出成效，逐步形成了政府、企業(yè)、個人和第三部門“責(zé)任共擔(dān)”的 福利機(jī)制。

這一時期我國社會福利改革達(dá)到了前所未有的廣度與深度，是一場帶有根本性的制度變遷，這一時期取得的成 就主要有：

①福利制度保障對象的覆蓋面擴(kuò)大。如在老年人福利方面，過去的保障對象僅為城鄉(xiāng)孤寡老人和“三無”老 入，當(dāng)前的服務(wù)對象已擴(kuò)大至惠及城鄉(xiāng)更大范圍的老人。

案例

社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃

為適應(yīng)人口老齡化的要求，民政部啟動“全國社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”。該計(jì)劃的總體要求是盤立 足我國社會主義初級階段的基本國情，以滿足社區(qū)老年人的需求為出發(fā)點(diǎn)，以福利金的資助為手段，充分依 靠區(qū)、縣政府的組織領(lǐng)導(dǎo)，廣泛動員社會參與，大力挖掘社區(qū)資源，建立和完善社區(qū)老年福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為 居家養(yǎng)老提供支持，為社區(qū)照料提供載體，為老年人活動提供場所。

“星光計(jì)劃”總投入的134. 8億元中，民政部本級福利彩票公益金投入了 13. 53億元，地方福利彩票公益金投入26. 33億元，地方財(cái)政投入43. 3億元，項(xiàng)目單位自籌和社會力量投入51. 63億元。

從“星光老年之家”的功能看，它基本包括了文化娛樂、圖書閱覽、體育健身、醫(yī)療康復(fù)和老年課堂等 基本服務(wù)項(xiàng)目，發(fā)達(dá)地區(qū)“星光老年之家”還設(shè)置了院舍住養(yǎng)、日間照料、入戶服務(wù)、緊急援助、信息咨詢 等服務(wù)內(nèi)容。

② 福利服務(wù)內(nèi)容更加豐富。由過去只關(guān)注服務(wù)對象基本的扶養(yǎng)、生活照料問題，發(fā)展為今天全面關(guān)注服務(wù)對象 的醫(yī)療、保健、康復(fù)護(hù)理及文體娛樂等方面。

③ 非營利性組織在福利事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。在社區(qū)服務(wù)、消除貧困、尊老扶殘、保護(hù)婦女兒童、幫助 下崗職工再就業(yè)、教育培訓(xùn)和衛(wèi)生保健等方面，非營利性組織起到了維護(hù)社會公平、促進(jìn)社會穩(wěn)定、增進(jìn)人民福利 的重要作用。

二、中國社會福利事業(yè)發(fā)展中存在的主要問題

與社會保險(xiǎn)制度和社會救助制度相比，中國的社會福利事業(yè)還處于起步階段，政府的投入偏少，福利供給與城 鄉(xiāng)居民的福利需求之間存在著巨大的差距。中國社會福利事業(yè)發(fā)展存在的主要問題有：

（一）存在“重保險(xiǎn)、輕福利”的傾向

由于國家在以往改革中只是將社會保障看成國有企業(yè)改革的配套措施，且社會保障制度的改革也是以養(yǎng)老保 險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等制度的建設(shè)為主，社會福利制度被不恰當(dāng)?shù)胤诺搅溯^低的、不重要的位置，通常被認(rèn)為 是并非急切需要處理的事情。這種輕視或者忽略社會福利的觀念，跟以往在城鎮(zhèn)由企業(yè)或者單位包辦居民福利事務(wù) 的傳統(tǒng)習(xí)慣有關(guān)，也與經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱及整個社會保障制度改革滯后有關(guān)。這種“重保險(xiǎn)、輕福利”的思想直接影響 了整個社會福利制度改革的推進(jìn)。

（二）缺乏統(tǒng)籌考慮，分割與脫節(jié)現(xiàn)象較為嚴(yán)重

盡管與社會福利事業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)、政策性文件不少，但在改革過程中卻因部門分割及傳統(tǒng)格局的影響， 始終未能夠?qū)φ麄€社會福利事業(yè)進(jìn)行過統(tǒng)籌規(guī)劃。民政部門作為福利事務(wù)的主管部門，長期以來只關(guān)注自己傳統(tǒng)的 主管業(yè)務(wù)（如民政機(jī)構(gòu)開辦的福利院與福利企業(yè)等），對國有企業(yè)改革中的職工福利如何轉(zhuǎn)化為社會化的福利重視 不夠；職工福利的改革作為一種單位內(nèi)部事務(wù)，雖有政策指導(dǎo)，卻不加區(qū)別地走上了企業(yè)化的發(fā)展道路；即使是多 個部委多次頒發(fā)政策性文件的社區(qū)服務(wù)，也對福利性社區(qū)服務(wù)和可以市場化的社區(qū)服務(wù)未加區(qū)分。

迄今為止，不僅社會福利事業(yè)與社會保險(xiǎn)、社會救助之間的聯(lián)動配合不夠，如養(yǎng)老保險(xiǎn)與老年服務(wù)就缺乏統(tǒng)籌 規(guī)劃，而且社會福利事業(yè)也從未被看成一個整體，項(xiàng)目之間甚至同一項(xiàng)目不同舉辦主體之間也存在著分割與脫節(jié)現(xiàn) 象。如官辦福利機(jī)構(gòu)與民辦福利機(jī)構(gòu)實(shí)際上是兩個彼此獨(dú)立的系統(tǒng)，公共資源基本上只分配給官辦福利機(jī)構(gòu)，民辦 福利機(jī)構(gòu)多數(shù)情形下只能依靠自我發(fā)展而生存。不能將社會福利事業(yè)作為一個整體進(jìn)行規(guī)劃，而是采取分割處置的 辦法來推進(jìn)改革，是造成這一制度迄今仍然無法從整體上融為一體的根本原因，它直接損害到福利項(xiàng)目的效能，也 對福利需求者的利益造成損害。

案例

孩子看病該誰掏錢

大人看病過去有公費(fèi)醫(yī)療，現(xiàn)在有社會醫(yī)療保險(xiǎn)。兩者之間一個重要的不同之處是：前者把孩子看病的 錢也納入了統(tǒng)籌醫(yī)療，可以由父母所在單位報(bào)銷；后者卻將孩子阻擋在醫(yī)療保障體系的大門之外。先天性心 臟病、白血病、再生障礙性貧血、腎衰竭等，都是兒童常見的大病。孩子一旦患大病，帶給家庭的不只是痛 苦，還可能是傾家蕩產(chǎn)。將兒童基本醫(yī)療康復(fù)納入統(tǒng)一的醫(yī)療保障福利范圍、盡快解決孩子看病的錢由誰付 的問題，已經(jīng)迫在眉睫。

兒童醫(yī)療保障是個空白。有關(guān)調(diào)查顯示，我國目前至少有400萬白血病患者，且還在以每年3萬?4萬的 速度增加，而增加的患者中，50%是兒童。據(jù)了解，治愈一例白血病兒童，平均需要3年半至5年的時間，花 費(fèi)在15萬?40萬元。腎衰竭也是兒童比較容易患的大病，它的治療費(fèi)用更加昂貴：僅透析費(fèi)用每年就高達(dá)6 萬?10萬元，如果換腎，則需要四五十萬元。對于普通家庭來說，根本負(fù)擔(dān)不起。高額治療費(fèi)用所導(dǎo)致的結(jié) 果是，很多患病的孩子的家長在不得已中選擇了 “放棄”。衛(wèi)生部公布的一個數(shù)字讓人觸目驚心：因病死亡 的農(nóng)村兒童中，死前有一半都沒有得到過治療，或僅在醫(yī)院的門診部治療過。除了這些大病，現(xiàn)在看病的費(fèi) 用越來越高，孩子本身又愛生病，就算是感冒發(fā)燒之類的小病，每次去醫(yī)院也得花上幾百元錢，對于經(jīng)濟(jì)水 平不是很高的家庭來說，也是個不小的負(fù)擔(dān)。

（三） 社會福利事業(yè)的法制建設(shè)仍然滯后

盡管與社會福利相關(guān)的法律與法規(guī)相對于社會保險(xiǎn)與社會救助而言，在形式上是較為完整的，但法制化的水平 仍然很低。

—方面，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》、《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》、《中華人民共和國殘 疾人保障法》、《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》等法律實(shí)質(zhì)上是一種促進(jìn)法，很少有刖性的約束，因此很難成 為推進(jìn)老年人福利、殘疾人福利、婦女福利、兒童福利等的強(qiáng)有力依據(jù)。

另一方面，有關(guān)兒童福利、福利津貼及相關(guān)福利服務(wù)等還未有相應(yīng)的法律或法規(guī)，一些制度實(shí)際上已經(jīng)過舊， 如婦女福利與勞動保護(hù)相關(guān)聯(lián)，實(shí)際上將城鎮(zhèn)家庭婦女與女性農(nóng)民工等排除在外，只能算是勞動保障范疇?，F(xiàn)行有 關(guān)法規(guī)政策在社會福利事務(wù)的管理、監(jiān)督等方面還存在著模糊性。此外，目前的一些規(guī)章制度在實(shí)踐中亦得不到有 效實(shí)施。如許多社會福利機(jī)構(gòu)和社會福利企業(yè)普遍反映沒有享受到有關(guān)用水、用電、用地等方面的稅收優(yōu)惠等。

（四） 社會福利事業(yè)總量供給不足

中國的社會福利事業(yè)仍然嚴(yán)重滯后于社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與城鄉(xiāng)居民的需求，社會福利機(jī)構(gòu)數(shù)量匱乏，社會福利 服務(wù)設(shè)施短缺。以老年人收養(yǎng)性社會福利單位為例，截至2010年年底，全國各類收養(yǎng)性社會服務(wù)機(jī)構(gòu)10.1萬個，床 位349. 6萬張，每千人口平均擁有社會服務(wù)機(jī)構(gòu)床位2. 61張。全國老齡辦對外公布的2010年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追 蹤調(diào)查結(jié)果顯示，在我國老年人口中，60歲至69歲的占56.2%, 80歲及以上的高齡老人占到11. 8%。城鄉(xiāng)合計(jì)空巢老 年人占49.3%,城鎮(zhèn)空巢老年人占54.0%,農(nóng)村空巢老年人占45.6%。城鄉(xiāng)日常生活完全不能自理（失能）的老年人有 1 208萬，有部分自理困難的老年入為2 824萬。其中，城鎮(zhèn)失能老人438萬，自理困難的971萬；農(nóng)村失能老人775 萬，自理困難的1 847萬。認(rèn)為自己日常生活需要照料的比例，城鄉(xiāng)合計(jì)為13. 7%,其中79周歲及以下的占10. 2%, 80 周歲及以上的為39. 9%。在接受調(diào)查的城鎮(zhèn)老人中，22.8%認(rèn)為需要上門護(hù)理服務(wù)，有31. 8%認(rèn)為需要上門看病服務(wù)。 農(nóng)村老年人中有47. 7%認(rèn)為需要上門護(hù)理服務(wù)。

表8-1中的另一數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，老年人的護(hù)理需求是隨著人均預(yù)期壽命的延長而不斷增長的，在人口老齡化進(jìn)程持續(xù)加快的背景下，老年人的福利需求尤其是社會服務(wù)需求無疑在持續(xù)增長。一些地區(qū)曾經(jīng)發(fā)生過老年人因缺乏照 顧而自殺的個案，表明養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與老年服務(wù)不能滿足老年人的需求是一個客觀事實(shí)。

再以殘疾人為例，服務(wù)供給與殘疾人的需求之間也存在著巨大的差距。2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù) 顯示，殘疾人主要需求的比例都要明顯高于曾接受扶助和服務(wù)的比例。在醫(yī)療服務(wù)與救助、貧困殘疾人救助與扶 持、康復(fù)訓(xùn)練與服務(wù)、輔助器具四項(xiàng)最主要的需求與服務(wù)供給關(guān)系中，供需之間的缺口較大。此外，在殘疾人法律 援助與服務(wù)、文化服務(wù)、信息無障礙服務(wù)等方面，需求能夠得到滿足的情形同樣很有限。因此，社會福利事業(yè)落后 導(dǎo)致無法滿足人們的需求是必須正視的客觀事實(shí)，這種局面急切需要改變。

（五）對民辦福利事業(yè)缺乏實(shí)質(zhì)支持

從發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的福利事業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，福利社會化主要體現(xiàn)在福利事業(yè)由民營機(jī)構(gòu)來經(jīng)辦，只有調(diào)動了 民間力量與社會資源，社會福利事業(yè)才能獲得大發(fā)展并實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。而在中國，雖然現(xiàn)行福利政策并不排斥民辦 福利事業(yè)的發(fā)展，但制約民辦福利機(jī)構(gòu)發(fā)展的因素太多。一方面，政府對民辦福利機(jī)構(gòu)的成立控制太嚴(yán)，要求民辦 福利機(jī)構(gòu)必須有掛靠單位，這不僅從政策上束縛了民辦福利機(jī)構(gòu)的生長，而且造成了民辦福利機(jī)構(gòu)的僵化。另一方 面，民辦福利機(jī)構(gòu)事實(shí)上受到歧視，一些民辦福利機(jī)構(gòu)承擔(dān)著與政府舉辦的福利機(jī)構(gòu)同樣的職責(zé)，收養(yǎng)的也是孤老 殘幼，卻不能與政府舉辦的福利院同樣分享政府的公共福利資源，也不能為收養(yǎng)的孤兒、棄要上戶口，嚴(yán)重地挫傷 了民間力量興辦福利事業(yè)的積極性。同時，在社區(qū)服務(wù)方面，政府的就業(yè)政策對此亦缺乏有力的扶持，這些都表明 國家對民辦福利事業(yè)還缺乏實(shí)質(zhì)支持，這恰恰是社會福利社會化的最大障礙。

三、中國社會福利制度改革：從補(bǔ)救型福利走向普惠型福利

在國際上，社會福利模式分為兩種：一種是重在解決社會失?，F(xiàn)象的補(bǔ)救型模式；另一種是被視為正常和第一線的危機(jī)預(yù)防系統(tǒng)、優(yōu)先解決普遍性社會問題的普惠型模式。目前，中國的社會福利制度主要是以經(jīng)濟(jì)收入水平低 和生活無人照顧的老年人、殘疾人和孤兒等特殊社會群體為對象，為他們提供生活供養(yǎng)、基本康復(fù)和文化教育等福 利，是傳統(tǒng)的補(bǔ)救型社會福利制度。

中國正處于一個特殊的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期，國家重視社會保險(xiǎn)制度建設(shè)與社會救助制度建設(shè)，并為此承擔(dān)相應(yīng) 的財(cái)政責(zé)任是非常必要的。然而，這并不意味著可以忽略社會福利事業(yè)的發(fā)展，也并不意味著可以不承擔(dān)支持社會 福利事業(yè)發(fā)展的責(zé)任。人的社會化、人口老齡化與家庭規(guī)模小型化的客觀事實(shí)，以及社會發(fā)展進(jìn)步必然同步帶來的 對社會公平的價(jià)值追求，決定了各種社會福利事業(yè)亦應(yīng)當(dāng)成為中國特色社會保障體系的重要組成部分。國家在推進(jìn) 社會保險(xiǎn)制度建設(shè)、完善社會救助系統(tǒng)的同時，需要不失時機(jī)地促進(jìn)各項(xiàng)社會福利事業(yè)的健康發(fā)展。

（一）中國社會福利事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)

社會福利制度改革與發(fā)展的目標(biāo)，是克服傳統(tǒng)的補(bǔ)救型福利制度的內(nèi)在缺陷，矯正職業(yè)福利的異化，使社會福 利能夠適應(yīng)發(fā)展變化了的現(xiàn)實(shí)社會，并沿著體系規(guī)范、水平較高、社會化實(shí)施、多層次發(fā)展的道路實(shí)現(xiàn)自我良性發(fā) 展、最終建立能夠滿足城鄉(xiāng)居民不斷增長的社會福利需求的普惠型社會福利體系。

（1） 在體系建設(shè)目標(biāo)方面，新型的社會福利制度應(yīng)當(dāng)符合社會成員的群體需求，具有中國特色。要以不斷改善 和提高國民的生活質(zhì)量為追求目標(biāo)，走福利社會化、多元化的發(fā)展道路。特別是體現(xiàn)中國自己的特色，如物質(zhì)保障 和服務(wù)保障相結(jié)合、國家救援與群眾互助相結(jié)合、救助生活與發(fā)展生產(chǎn)相結(jié)合、發(fā)展社會福利與鞏固家庭保障相結(jié) 合、社會福利制度化建設(shè)與非制度化建設(shè)相結(jié)合等。

與傳統(tǒng)福利體系相比較，我國未來新型社會福利體系的特點(diǎn)是：

① 三個層次（國家、集體、個入）取代了層次不分。

② 摒棄傳統(tǒng)福利項(xiàng)目設(shè)置不規(guī)范，建立適應(yīng)群體對象需求的福利體系。要改造政府福利，設(shè)置老年人福利、兒 童福利、婦女福利等項(xiàng)目，將財(cái)政性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為社會津貼項(xiàng)目。如將教育福利納入新的社會福利體系，將職業(yè)福利 界定為由企業(yè)或用人單位自主開辦，以及設(shè)置老年人福利、殘疾人福利、兒童福利、婦女福利等項(xiàng)目以適應(yīng)老年 人、殘疾人、兒童、婦女等社會群體對社會福利的需求，進(jìn)而體現(xiàn)福利項(xiàng)目設(shè)置的規(guī)范性。

③ 分化職業(yè)福利，將具有社會職能的一部分傳統(tǒng)職業(yè)福利從單位中剝離，職業(yè)福利項(xiàng)目被嚴(yán)格界定為由企業(yè)或 用人單位自主開辦，社會成員將主要依靠社會化的福利項(xiàng)目和社區(qū)服務(wù)來獲取社會福利保障，由國家和社會而不再 是由企業(yè)或用人單位來承擔(dān)向社會成員提供基本福利及服務(wù)的責(zé)任。

④ 完善整個福利制度。三個層次及所屬若干具體項(xiàng)目，共同構(gòu)成中國特色社會保障體系中一個完整的社會福利 系統(tǒng)，包括建設(shè)全社會福利法制體制、重整福利資源、健全福利體系、完善運(yùn)行機(jī)制等。社會福利制度從整體上加 以推進(jìn)并得到協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2） 在福利制度的保障目標(biāo)方面，社會福利以不斷改善和提高社會成員的生活質(zhì)量為追求目標(biāo)。換言之，社會 福利在發(fā)展中要與社會救助、社會保險(xiǎn)等社會保障子系統(tǒng)相區(qū)別，它提供的不是社會成員的生存保障，也不是基本 的生活水平保障，而是側(cè)重于滿足社會成員較高水平或較高層次的社會保障需求，包括服務(wù)需求和精神文化方面的 需求等。與此相適應(yīng)，社會福利事業(yè)就不能只是無償提供，也應(yīng)包括有償服務(wù)或低收費(fèi)服務(wù)。當(dāng)然，有償與收費(fèi)不 能以盈利為目的。

（3） 在實(shí)施方式方面，社會福利應(yīng)當(dāng)社會化。一是各種社會福利設(shè)施都應(yīng)當(dāng)走出板塊狀的自我封閉，對整個社 會開放，并采取社會化的手段來發(fā)展社會福利事業(yè)；二是福利機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)社會化，即社會福利既不能由官方包辦，也不能由企業(yè)或用人單位包辦，而是必須通過廣泛的社會公共組織或社團(tuán)機(jī)構(gòu)來具體實(shí)施。應(yīng)當(dāng)逐步縮小官辦福利的 規(guī)模，通過加快各種社會公共組織（或社團(tuán)機(jī)構(gòu)）的建設(shè)及其規(guī)范化管理、運(yùn)作，促使其承擔(dān)起實(shí)施各種社會福利 事務(wù)的主要職責(zé)。社會福利機(jī)構(gòu)的公共化、非官方化，應(yīng)當(dāng)成為中國社會福利事業(yè)實(shí)施方式的發(fā)展方向。

（4）在服務(wù)水平結(jié)構(gòu)方面，社會福利應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)多層次化，即應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會成員的不同需求和不同的生活水平， 實(shí)現(xiàn)社會福利結(jié)構(gòu)的多層次化，以便滿足不同層次的社會成員對社會福利的多方面的、多層次的需求。同時，給家 庭、社區(qū)留有空間，以充分發(fā)揚(yáng)中華民族的傳統(tǒng)美德。

（二）發(fā)展普惠型社會福利事業(yè)的主要措施

發(fā)展新型的社會福利事業(yè)，需要采取合理的改革措施。在沿著上述發(fā)展道路推進(jìn)社會福利制度的改革、發(fā)展進(jìn) 程中，尤其需要通過改造政府福利、將就業(yè)與福利分離、進(jìn)一步促進(jìn)福利社會化等措施來實(shí)現(xiàn)社會福利制度改革、 發(fā)展的目標(biāo)。

（1） 改造政府福利。一方面，對政府舉辦的現(xiàn)有福利項(xiàng)目進(jìn)行改造，使之與新型福利項(xiàng)目接軌。如保留殘疾人 福利項(xiàng)目，以原有的社會收養(yǎng)和相關(guān)福利待遇為基礎(chǔ)，分別建成老年人福利、兒童福利、婦女福利等項(xiàng)目，將財(cái)政 性價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為社會津貼項(xiàng)目，將教育福利納入統(tǒng)一的社會福利體系等，以促使整個福利體系的轉(zhuǎn)型。另一方 面，打破封閉，將政府舉辦的各項(xiàng)福利設(shè)施向全社會開放，使之真正成為社會性的福利，以適應(yīng)社會成員對福利的 普遍性需求。如政府舉辦的福利院或養(yǎng)老院以往只面向孤寡老人，從發(fā)展的角度出發(fā)，則可以通過有效的政策扶 持、社會動員、組織引導(dǎo)和市場機(jī)制的驅(qū)動轉(zhuǎn)化為官辦民營或者官助民辦，作為老年人福利的一個組成部分，面向 所有需要進(jìn)入養(yǎng)老院養(yǎng)老的老年人，等等。通過類似改造，政府舉辦的現(xiàn)行福利設(shè)施通過發(fā)展壯大，即會逐漸轉(zhuǎn)化 為與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會化福利。

（2） 實(shí)現(xiàn)社會福利與勞動就業(yè)分離，切實(shí)抓好社區(qū)建設(shè)。傳統(tǒng)的福利制度中的職業(yè)福利，在市場經(jīng)濟(jì)條件下已 經(jīng)遭到削弱，它只是企業(yè)或用人單位的內(nèi)部福利機(jī)制，不可能再像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的職業(yè)福利一樣承擔(dān)著國家與社會 的福利責(zé)任。因此，中國社會福利改革與發(fā)展的一個重要取向，就是繼續(xù)促使社會福利與勞動就業(yè)相分離，即遵從 市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，將勞動者與企業(yè)或用人單位的關(guān)系簡化為較為單純的勞動工資與職業(yè)福利關(guān)系，將國有單位 原有的實(shí)質(zhì)上承擔(dān)著社會福利責(zé)任的福利設(shè)施或相關(guān)福利項(xiàng)目，改由社會公益事業(yè)團(tuán)體或社區(qū)具體承辦，使之成為 社會化的福利設(shè)施和福利項(xiàng)目，特別是在社區(qū)成員之間形成的親朋之間、鄰里之間、社區(qū)成員之間天然的社會支持 網(wǎng)絡(luò)。社會福利改革應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)組織在基層社會福利工作中的組織協(xié)調(diào)作用,社區(qū)在社會福利社會化中的橋梁 紐帶作用；發(fā)揮社區(qū)在福利服務(wù)中明顯的區(qū)位和地緣優(yōu)勢，為社區(qū)居民、家庭提供多形式、全方位的支援和服務(wù)。

（3） 采取多種措施擴(kuò)大社會福利資金的來源。資金短缺是困擾中國社會福利事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，擴(kuò)充社 會福利資金的來源應(yīng)當(dāng)成為發(fā)展福利事業(yè)的努力方向。它主要包括政府投入增長、擴(kuò)大彩票發(fā)行規(guī)模、鼓勵民間捐 獻(xiàn)與投資、實(shí)行低收費(fèi)補(bǔ)貼四個途徑。一方面，政府對福利事業(yè)的撥款應(yīng)當(dāng)隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與國家財(cái)力的大幅 度增加而不斷增長，目前投入不足甚至不投入的局面應(yīng)當(dāng)盡快得到扭轉(zhuǎn)。國家應(yīng)當(dāng)重視開辟民間福利資金的來源， 包括：擴(kuò)大彩票發(fā)行規(guī)模，采取各種優(yōu)惠政策來刺激社會力量或者民間興辦福利事業(yè)的積極性，充分利用志愿力 量，以社區(qū)為本位推進(jìn)社區(qū)服務(wù)，通過社區(qū)服務(wù)中心提供各種免費(fèi)或低費(fèi)服務(wù)，社會成員之間的互助實(shí)際上亦是福 利事業(yè)力量的壯大。此外，還可以通過低收費(fèi)的途徑對福利資金的不足給予補(bǔ)貼，如區(qū)別對象對現(xiàn)有福利設(shè)施采取 低收費(fèi)制，所得收入用以彌補(bǔ)其發(fā)展；向全社會開放福利設(shè)施，提高福利設(shè)施的利用效率等。所有這些，均可以擴(kuò) 充社會福利資金的來源，為社會福利事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展莫定日益豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（4） 重視社會福利的法制建設(shè)。社會福利法制的系統(tǒng)化、專門化，是新型社會福利獲得全面、健康發(fā)展的基本 保證。目前，中國已經(jīng)形成了一個以《中華人民共和國憲法》為依據(jù)，由《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》、 《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》、《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》、 《中華人民共和國收養(yǎng)法》及《殘疾人就業(yè)條例》、《殘疾人教育條例》等多部相關(guān)法律及法規(guī)組成的保護(hù)老年 人、殘疾人、孤兒、棄要等群體合法權(quán)益的法律制度體系，但目前的立法還存在著一些問題，包括缺乏社會福利基 本法，現(xiàn)行立法缺乏刖性約束條款，許多具體的社會福利項(xiàng)目還缺乏相應(yīng)的可供操作的法律、法規(guī)規(guī)范。因此，在 發(fā)展新型社會福利體系時，應(yīng)當(dāng)先對已有的法律、法規(guī)、政策進(jìn)行改造，通過法律制度明確社會成員的福利權(quán)益和 國家、社會的責(zé)任，明確各社會福利項(xiàng)目的實(shí)施、管理和監(jiān)督機(jī)制等，以為各項(xiàng)社會福利事業(yè)的發(fā)展提供基本的法 律依據(jù)。同時，根據(jù)需要制定新的法律、法規(guī)，保證各項(xiàng)社會福利事業(yè)運(yùn)行在法制規(guī)范的軌道上。

（5） 努力推進(jìn)社會福利社會化。社會福利社會化是社會福利制度持續(xù)發(fā)展的必由之路，社會福利資源的社會化 與福利設(shè)施的社會化，不僅能夠擴(kuò)充社會福利的物質(zhì)基礎(chǔ)，也能夠促使福利設(shè)施快速發(fā)展，并可以促使福利設(shè)施的 功能得到更為全面的發(fā)揮。因此，特別需要鼓勵社會公益事業(yè)組織的建設(shè)與發(fā)展，使之成為主要的社會福利實(shí)施網(wǎng) 絡(luò)；特別需要引導(dǎo)并扶持社區(qū)服務(wù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化和普遍化。在強(qiáng)化社會福利網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的同時，還需 要加強(qiáng)社會福利隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)。建設(shè)一支高素質(zhì)、專業(yè)化的社會福利隊(duì)伍，是提升社會福利服務(wù)質(zhì)量的前提條 件。目前，中國已建立了養(yǎng)老護(hù)理員和孤殘兒童護(hù)理員的職業(yè)資格制度，也建立了社會工作者職業(yè)資格考試制度， 應(yīng)當(dāng)盡快促進(jìn)這些職業(yè)資格制度走向完善，使社會福利服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平得到切實(shí)提高。此外，志愿者服務(wù)的 制度化、規(guī)范化，也應(yīng)當(dāng)成為社會福利服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)的一個重要方面，應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)志愿者服務(wù)，加強(qiáng)志愿 者服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。

建設(shè)健全的社會保障體系，讓人人享有社會保障的發(fā)展目標(biāo)，離不開發(fā)達(dá)的社會福利事業(yè)。目前，各級政府對 民生的高度關(guān)注，已經(jīng)為社會福利事業(yè)的發(fā)展提供了相應(yīng)的政治支持；高速增長的經(jīng)濟(jì)與快速上升的國家財(cái)力，以 及日益豐厚的社會與民間資源，為中國社會福利事業(yè)的發(fā)展莫定了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；而經(jīng)濟(jì)成分、利益主體、社會 組織和社會生活方式的多樣化發(fā)展，亦為推進(jìn)社會福利社會化提供了良好的條件；入口老齡化趨勢和8 000多萬殘疾 入的需求，既給社會福利事業(yè)的發(fā)展帶來了日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也為社會福利事業(yè)發(fā)展帶來了良好的機(jī)遇。在這樣的 條件下，中國社會福利事業(yè)必將得到大發(fā)展，建設(shè)一個能夠滿足城鄉(xiāng)居民多種社會福利需求的普惠型社會福利制 度，一定會在不遠(yuǎn)的將來變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

本章要點(diǎn)

社會福利是社會保障體系的最高層次，它以“提高國民生活質(zhì)量”為核心。

社會福利制度的主要內(nèi)容體系由公共社會福利（包括醫(yī)療衛(wèi)生福利、教育福利、住房福利、公共設(shè)施福利）、 特殊社會福利（包括老年人福利、殘疾人福利、婦女兒童福利）和社區(qū)服務(wù)等構(gòu)成。

福利國家社會福利經(jīng)過第二次世界大戰(zhàn)以后的擴(kuò)張，在20世紀(jì)70年代中期顯露弊端，如財(cái)政危機(jī)、效率低下等 問題。70年代以后，福利國家面臨普遍的前所未有的“福利危機(jī)”。與此同時，幾乎所有的福利國家開始對本國的 社會福利體系進(jìn)行改革或調(diào)整。

與西方國家實(shí)施普遍的高社會福利相比，中國目前的社會福利顯得十分薄弱且極不平衡，福利供給與城鄉(xiāng)居民 的福利需求之間存在著巨大的缺口。因此，當(dāng)今中國社會福利制度改革：應(yīng)從補(bǔ)救型福利走向普惠型福利，逐步實(shí) 現(xiàn)基本社會福利的均等化。

練習(xí)題

一、不定項(xiàng)選擇題

1. 社會福利相對于社會保險(xiǎn)、社會救助而言，其救助水平屬于（）。

A. 低層次

B. 中等層次C.高層次

D.同等水平

2. 下列屬于特殊社會福利的是（）。

A. 教育福利

B. 醫(yī)療衛(wèi)生福利

C. 住房福利

D. 老年人福利

3. 國家通過直接投資、稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等手段，舉辦的各種旨在提高全體社會成員的生活質(zhì)量和福利水平 的社會福利項(xiàng)目的社會福利屬于（）。

A. 公共社會福利

B. 特殊社會福利

C. 社區(qū)服務(wù)

D. 婦女兒童福利

4. 社區(qū)社會服務(wù)的簡稱，它是指在政府倡導(dǎo)和扶持下，為滿足社區(qū)成員的多種需求，發(fā)動和組織社區(qū)力量在自 愿、自治、自助、互助的基礎(chǔ)上，開展的福利服務(wù)和便民服務(wù)，這里描述的社會福利指的是（）o

A. 社區(qū)服務(wù)

B. 特殊社會服務(wù)

C. 社區(qū)福利服務(wù)

D. 社區(qū)便民服務(wù)

5. 下列表述不屬于歐洲國家福利制度改革的特征的是（）o

A. 市場經(jīng)濟(jì)的比重在福利領(lǐng)域中加大

B. 從國家保障走向自我保障

C. 由中央集權(quán)福利走向社區(qū)福利

D. 政府的比重在福利領(lǐng)域中加大

6. 在我國社會福利制度的發(fā)展過程中，農(nóng)村最初的社會保障制度是通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社來組織和實(shí)施的，這發(fā) 生于（）。

A. 社會福利制度的初創(chuàng)階段

B. 社會福利制度的發(fā)展階段

C. 福利制度改革的深化階段

D. 20世紀(jì)80年代中期至今

7. 按社會福利的對象分，社會福利類型可劃分為（）o

A. 老年人福利

B. 殘疾人福利

C. 全民性社會福利

D. 婦女兒童福利

8. 下列屬于目前世界上比較有代表性的住房金融政策的是（）o

A. 國家有效控制下的私營機(jī)構(gòu)為主體的綜合型模式

B. 公私機(jī)構(gòu)互為補(bǔ)充的混合型模式

C. 政府全面直接控制的基金型模式

D. 民間專營機(jī)構(gòu)控制的互助型模式

9. 下列屬于老年人福利的內(nèi)容的是（）o

A. 老年人收入福利

B. 老年人社會福利服務(wù)

C. 老年人醫(yī)療保健福利

D. 老年人住房福利

二、問答題

1. 試述社會福利制度發(fā)展的理論依據(jù)。

2. 什么是福利？什么是社會福利？

3. 社會福利體系的主要內(nèi)容由哪些項(xiàng)目構(gòu)成？

4. 簡述中國社會福利事業(yè)發(fā)展中的主要問題。

5. 如何發(fā)展中國特色的社會主義福利事業(yè)？

本章任務(wù)反饋

任務(wù)1：社會福利是由政府和社會舉辦、實(shí)施的一種社會保障制度，福利通常指一種物質(zhì)的或者是貨幣的資源獲 得方式。

任務(wù)2：社區(qū)服務(wù)，包括公共社會福利中的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、公共設(shè)施等福利；特殊社會福利，指國家和 社會為老年人、殘疾人、婦女兒童等具有特殊需要而又無力自理的人舉辦的福利事業(yè)；社區(qū)服務(wù)，包括社區(qū)福利服 務(wù)和社區(qū)便民服務(wù)。

任務(wù)3： （1）經(jīng)濟(jì)困境；（2）失業(yè)困境；（3）公平與效率雙重失衡；（4）觀念危機(jī)。

任務(wù)4： （1）福利制度保障對象的覆蓋面擴(kuò)大；（2）福利服務(wù)內(nèi)容更加豐富；（3）非營利性組織在福利事業(yè) 發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

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