7月6日，廣州市住建局發(fā)布了《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮(zhèn)改造實施辦法》（征求意見稿）（以下簡稱《實施辦法》），這是廣州市2016年“1+3”政策體系實施7年以來，最新的“三舊”改造頂層政策。律房律地研究院結(jié)合政策趨勢、廣州的實踐探索，為大家深入解讀新政。本文主要包括以下主要內(nèi)容：

1、為什么要出臺《實施辦法》？

2、《實施辦法》的亮點條文

3、《實施辦法》的影響與作用

正文字?jǐn)?shù)2500字，閱讀大概需要5分鐘。

一、為什么要出臺《實施辦法》？

自2009年以來，每個時期都有“三舊”的主旋律，本次《實施辦法》就是新時期廣州“三舊”改造的主旋律。

2009年、2012年、2016年廣州市政府出臺“三舊”領(lǐng)域重要的政策（圖1），這也成為了廣州市“三舊”改造階段劃分的里程碑。每次政策調(diào)整的時間約為3年左右，自穗府辦〔2015〕56 號2016年施行以來已過了7年，已超過了其5年的有效期。目前廣州“三舊”改造處于頂層政策空缺的尷尬期，甚至影響項目的推進(jìn)與審批，5月市更新領(lǐng)導(dǎo)小組已對個別條款進(jìn)行延期處理。

圖1 廣州市“三舊”改造頂層政策的歷程

7月7日住建部網(wǎng)站公布了《關(guān)于扎實有序推進(jìn)城市更新工作的通知（建科〔2023〕30號）》，2021年3月1日《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》已生效施行。

因此，從落實省部級政策精神，完善地方立法工作以及新時期指導(dǎo)“三舊”改造工作的角度，都在呼喚新時期的“三舊”改造頂層政策出臺。

二、《實施辦法》的亮點條文

實施辦法以歸納總結(jié)目前“三舊”改造實際做法為主。本次實施辦法總共有六章五十條，包括總則、規(guī)劃管理、策劃實施、用地管理、監(jiān)督管理、附則等。OK~ Come on~我們一起來看每個章節(jié)的主要內(nèi)容與亮點：

圖2 亮點條文的思維導(dǎo)圖

1、總則：體現(xiàn)底線思維

《實施辦法》第三條基本原則為“政府引導(dǎo)、市場運作、尊重歷史、分類施策、合理補(bǔ)償、統(tǒng)籌規(guī)劃、共建共享的原則”。這與2016年56號文相比，將“政府主導(dǎo)”改為“政府引導(dǎo)”，這與目前國家的城市更新思路是一致的。此外，新增“尊重歷史”的原則，體現(xiàn)兼顧發(fā)展歷史和土地管理政策的延續(xù)性，妥善解決歷史遺留問題。

第9條至第12條，均反映了對于住建部2021年63號文及最新30號文中對于“底線”的管控，分別從歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、綠化保護(hù)、綠色發(fā)展、公眾參與和專家論證等方面予以強(qiáng)調(diào)。

2、規(guī)劃管理：明確國土空間規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)地位

實施辦法明確了國土空間規(guī)劃為首的規(guī)劃體系（圖3）。

其中，比較創(chuàng)新的措施為“‘三舊’改造單元詳細(xì)規(guī)劃實行‘單元詳細(xì)規(guī)劃+地塊詳細(xì)規(guī)劃’分層分級管控模式…涉及修改地塊指標(biāo)的，屬于局部調(diào)整和技術(shù)修正情形的，按照我市有關(guān)規(guī)定辦理?！边@體現(xiàn)了對于地塊指標(biāo)調(diào)整流程的簡化方向。

圖3 “三舊”改造規(guī)劃體系

對于第21條、22條的容積率獎勵及規(guī)劃節(jié)余制度是延續(xù)《廣州市城市更新單元詳細(xì)規(guī)劃編制指引》、《廣州市舊村莊更新實施辦法》中的相關(guān)提法，但在實踐中，鮮有實施，在未來加強(qiáng)多項目統(tǒng)籌的角度是重要的政策工具，后續(xù)需要出臺相關(guān)政策的細(xì)化指引。

3、策劃實施：簡政放權(quán)

本章節(jié)與2016年56號文基本一致，設(shè)立項目中長期規(guī)劃、項目年度計劃（新增儲備庫）、片區(qū)策劃方案、項目實施方案。

最重要的調(diào)整是片區(qū)策劃方案的地位與作用的調(diào)整。

一方面反映在片策與詳細(xì)規(guī)劃的編制順序：在56號文中規(guī)定，“片區(qū)策劃方案經(jīng)市城市更新領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)審定后，涉及控規(guī)調(diào)整的，依據(jù)片策編制控調(diào)論證報告，申請調(diào)整控規(guī)”，可見片策為控調(diào)的前提。而本次《實施辦法》第二十五條則規(guī)定，在片區(qū)策劃方案審定前應(yīng)當(dāng)完成詳細(xì)規(guī)劃審批。

另一個方面，反映在片策與實施方案的編制順序：在56號文中，先有片策再有年度計劃，納入年度計劃的項目才能編制實施方案，可見片策是實施方案的前提與依據(jù)。而在本次《實施辦法》中，第29條同步聯(lián)審中提出“需要編制片區(qū)策劃方案的“三舊”改造項目，片區(qū)策劃方案和項目實施方案可以同步編制、同步聯(lián)審，同步提交市城市更新領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)審定?！?/p>

如果說片策體現(xiàn)的是市級更新主管部門對“三舊”改造項目的管控力度，那么《實施方案》則體現(xiàn)一種“簡政放權(quán)”的思路，將編制的權(quán)限更多的落在區(qū)政府的層面。

4、用地管理：強(qiáng)調(diào)土地整備、連片開發(fā)

“三舊”政策是土地政策，《實施辦法》專門設(shè)置了用地管理章節(jié)。與《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》羅列式的規(guī)定不同，《實施辦法》更多通過提出“土地置換”、“土地整合的稅收辦理”等方式，鼓勵“土地整備”“連片開發(fā)”。

對于土地整合稅收辦理，將“三舊”改造中的歸宗行為或土地置換行為視為政府征收房產(chǎn)、土地行為來征稅，是《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》的亮點之一，本《實施辦法》予以落實。

《實施辦法》第37條“產(chǎn)權(quán)注銷與登記”是目前很多項目遇到的難點，這是由于原權(quán)屬人的數(shù)量多且分散，其房屋產(chǎn)權(quán)問題復(fù)雜等問題（如繼承關(guān)系不明確）造成的。政策借鑒深圳做法，提出“補(bǔ)償安置協(xié)議中對房屋拆除后原權(quán)證辦理注銷登記及違約責(zé)任處理方式等內(nèi)容有明確約定的，按照協(xié)議約定的注銷方式申請辦理?！边@是較好的解決方式。由此，補(bǔ)償安置協(xié)議中需要注意完善注銷登記的處理方式、授權(quán)委托的內(nèi)容規(guī)定等。

5、監(jiān)督管理：發(fā)揮政府補(bǔ)位作用

《實施辦法》中體現(xiàn)廣州市“復(fù)建安置資金”、“先補(bǔ)償后搬遷”、“公建配套建設(shè)優(yōu)先”等多重保障的同時，落實廣東省2019年71號文，新增“政府補(bǔ)位作用”——將“三舊”改造項目轉(zhuǎn)為政府征收工作，并對市場主體前期投入費用進(jìn)行核定后予以合理補(bǔ)償。保障目前確實存在推進(jìn)困難的項目落地實施，有效避免項目爛尾。

三、《實施辦法》的影響與作用

《實施辦法》的出臺主要作用有三個：穩(wěn)定軍心、底線管控、簡政放權(quán)。

1、穩(wěn)定軍心

2023年以來，廣州市先后出臺“統(tǒng)籌做地”政策，在業(yè)界掀起波瀾，甚至有一種說法：統(tǒng)籌做地模式將取代“三舊”改造模式。

在此背景下，《實施辦法》的立法工作一個重要的作用是：穩(wěn)定軍心。一方面，延續(xù)鞏固“三舊”改造改革創(chuàng)新成果，另一方面，理順了各項工作的關(guān)系——在改造模式中，將統(tǒng)籌做地作為“三舊”改造中的其中一種模式。

2、加強(qiáng)底線管控

2016年以來，廣州“三舊”改造經(jīng)歷了一些風(fēng)波，《實施辦法》吸取經(jīng)驗，強(qiáng)調(diào)歷史文保、綠化保護(hù)、綠色發(fā)展、公眾參與與專家論證的底線管控。

3、簡政放權(quán)

在底線管控基礎(chǔ)上，實施簡政放權(quán)，如提出片區(qū)策劃方案與項目實施方案的同步編制，單元詳細(xì)規(guī)劃地塊指標(biāo)調(diào)整可簡化審批流程，片區(qū)策劃方案（不突破復(fù)建量總量）的調(diào)整由區(qū)政府審定，通過拆遷補(bǔ)償協(xié)議約定產(chǎn)權(quán)注銷等。

總的來說，《實施辦法》明確“三舊”改造要繼續(xù)干，且新時期廣州“三舊”改造基本原則是“政府引導(dǎo)、市場運作”，政府有所為（底線管控）、有所不為（簡政放權(quán)）。

四、總結(jié)

《實施辦法》是新時期廣州新時期“三舊”改造的頂層政策，以延續(xù)現(xiàn)有政策與做法為主。

未來，就落實住建部、廣東省的新政、延續(xù)“1+3”的體系等方面著手，預(yù)期將在“城市更新體檢”、“投融資制度”、“稅收制度”、“規(guī)劃調(diào)整制度”、“土地價值與成本評估”、“容積率獎勵”、“退出機(jī)制”、“土地整備制度”、“做地系列政策”等方面進(jìn)一步完善與細(xì)化。