中國高等政治思維：行政區(qū)劃
“山川形便”和“犬牙相入”
超大型國家的行政區(qū)劃是一個世界級難題，如果不能依托于與之相適應(yīng)的行政體系，解體與消亡就是最終的宿命。
按照周振鶴先生《中國地方行政制度史》的觀點，我國歷代政區(qū)劃界原則無非山川形便和犬牙相入兩種。
山川形便的意思是以天然的地理環(huán)境比如山川大河等顯著地標作為行政區(qū)劃的邊界，使行政區(qū)劃與自然地理區(qū)劃基本一致。對于農(nóng)業(yè)文明來說，這種自然地理的完整性對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及相關(guān)水利設(shè)施的興建、維護和國家財政，都有極大的便利性。
犬牙相入的意思是大山大河往往都是天然的屏障，這種便利性的反面是很容易促成地方勢力依托形勝之勢和山川險峻造就的獨立性，山川形便時間一長就會引發(fā)割據(jù)的傾向，憑險割據(jù)、自立為王。
對此，也有了流傳已久的“天下未亂蜀先亂，天下已平蜀難平”。（語自明末清初歐陽直公的《蜀警錄》）
為了解決防止一家獨大，避免了地方政權(quán)的尾大不掉的問題，于是就有了統(tǒng)治者有意識地打破政區(qū)地形上的完整性，實施犬牙相入的劃界原則，在今之川陜、湘贛、桂粵、冀豫、冀蒙、豫魯?shù)膭澖缛钥煽吹健?br/>
省制的出現(xiàn)在中國歷史上是隋唐之后的事情，那時的省本是中央機構(gòu)（截止今日，日本、朝鮮的內(nèi)閣仍然在沿襲這個稱呼，如日本防衛(wèi)省，朝鮮人民武力?。?/p>
元朝在征服中原的過程中，發(fā)展了金的“行臺省”建制，并把這一臨時派駐的監(jiān)察機構(gòu)變成了常駐設(shè)置，同時結(jié)合特定的軍事目標，以“行中書省”作為管轄征服地的行政機構(gòu)，省的輪廓逐漸由虛變實，歷經(jīng)明、清、民國，最終為共和國所繼承。
元朝的行省設(shè)置中潛藏著軍事動力，以攻克軍事目標為前提。這有點像《三國志》游戲里的軍團制。
按前線和后方來區(qū)分，在設(shè)置軍團并委以重任時，前線數(shù)州郡以攻略為第一要務(wù)，后方諸郡以經(jīng)濟建設(shè)為中心并進行物資輸送。
兩相配合，相得益彰，一俟軍事任務(wù)完成，軍團即告解散，再按新的前線重劃戰(zhàn)區(qū)軍團。一旦行中書省尾大不掉，跨區(qū)域割據(jù)就為之不遠了，屆時免不了要不時遷都巡查、出將入相、對調(diào)削權(quán)。
清朝奠定了我國版圖的基礎(chǔ)，同時奠定的還有東部各省的行政區(qū)劃。對比地圖不難發(fā)現(xiàn)，當時東部各省的行政區(qū)劃已和今天十分接近。
在我國漫長的歷史與政治的演變中，省、縣、鄉(xiāng)都有著悠久漫長的傳統(tǒng)。郡縣制、三省六部制以及鄉(xiāng)里的制度安排，古已有之。
不過地市一級，卻是新生事物。
“五馬進京”
1949年，黨中央提議，實行中央領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)域制。分設(shè)華北、東北、華東、中南、西南、西北六大行政區(qū)。
今天我們使用的居民身份證號的開頭兩位，就是這么定下來的。（比如華北區(qū)就是從北京的11到內(nèi)蒙古的15，華東區(qū)就是從上海的31到山東的37）
與上述大行政區(qū)對應(yīng)的，是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在同一層級的地方局設(shè)置（這一設(shè)置在戰(zhàn)爭年代就已有之），即中共中央華北局、東北局、華東局、中南局、西南局、西北局。
1952—1954年間，為加強中央政令統(tǒng)一，也為了適應(yīng)即將展開的“一五計劃”的需要，中央決定撤銷全國六個大行政區(qū)的行政委員會的建制，各省級單位由中央直接管轄。同樣地，中共中央各地方局也同時撤銷，各省級黨委直接對中央負責。
由此，也改變了解放戰(zhàn)爭這一特定歷史進程所形成的政治格局。
在50年代的這場政治進程中，原各大行政區(qū)首長們，紛紛上調(diào)中央擔任黨政要職，這就是人們所說的“五馬進京”。新中國成立初年的“五馬進京”，實際是大行政區(qū)制的撤除。
六個大行政區(qū)和中共中央地方局的撤銷，為1954年新制定的《憲法》恢復(fù)傳統(tǒng)的中央與地方關(guān)系的努力奠定了基礎(chǔ)。
“五四憲法”對行政區(qū)劃的層級規(guī)定如下：全國分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；直轄市和較大的市分為區(qū)；自治州分為縣、自治縣，自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。
同年頒布的《地方組織法》規(guī)定：省、自治區(qū)人民政府在必要的時候，經(jīng)國務(wù)院批準，可以設(shè)立若干專員公署（行政公署），作為它的派出機關(guān)，代表省、自治區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督各縣、市政府的工作。
這兩部法律中的上述規(guī)定，給我們兩個提示。
第一，“市管縣”的體制，至少在新中國成立之初是一個罕見現(xiàn)象。其實，這在民國乃至整個中國歷史中亦無傳承。
第二，行署以及相應(yīng)的黨委機構(gòu)——地委，完全是一個隸屬于省級政府和省級黨委的派出機構(gòu)，本身并不是一級政府機構(gòu)。
直到1978年改革開放之初，中國的城市化率也不過18%左右，因而，在很長一段時間內(nèi)，盡管設(shè)有一些類似于今天的地級市的城市，但市與縣之間的地位，并不是一開始就有今天這樣的分殊的。
所以在1990年代初的電影《焦裕祿》中，由李雪健飾演的焦裕祿，就是接受了當時的開封地委書記張申的提議，去擔任蘭考縣委書記的。
“市管縣”的三次浪潮
“市管縣”結(jié)構(gòu)又是如何形成的呢？這里面有三次浪潮。
第一次是新中國剛成立的50年代
由于新中國成立之初的設(shè)市原則本就是城鄉(xiāng)分治、切塊管理，為保證對直轄市、省會城市和個別大城市的食品供應(yīng)，推出了“市管縣”的政策嘗試，國務(wù)院先后于1956年、1958年兩次，將昌平、通縣、順義、大興、良鄉(xiāng)、房山六縣及通州區(qū)劃入北京市。
1958年，原屬江蘇省的嘉定、上海、寶山、川沙、南匯、奉賢、金山、松江、青浦、崇明等十個縣劃歸上海市管轄，使得上海市的面積擴大了約十倍，（這一決策也對上海市在隨后的跨越式發(fā)展中功不可沒）。
在物質(zhì)技術(shù)條件比較落后的情況下，勞動力就是決定性的生產(chǎn)要素，對大量農(nóng)村勞動力的支配、使用和管理，就成為“市”希望直接管理“縣”的巨大動力。“市管縣”體制的出現(xiàn)，一發(fā)而不可收拾。
截至1960年底，全國88個地級市中有50個領(lǐng)導(dǎo)縣，加上京滬兩直轄市，共計52個市領(lǐng)導(dǎo)237個縣、自治縣，實行了“市管縣”的城市占全部地級以上城市的58%，由此形成“市管縣”的第一次高潮。
第二次是在改革開放初期
這正是改革的主戰(zhàn)場由邊緣地帶的農(nóng)村走向中心地帶的城市、由農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的分田承包制向工業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)承包制推進的時期。1978年修訂的《憲法》首次以國家根本大法形式明確了“市管縣”的體制，1982年《憲法》對此予以確認。
為發(fā)揮中心城市的帶動作用，促進城鄉(xiāng)改革的一體化，中共中央在《關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機關(guān)機構(gòu)改革的若干問題的通知》中提出：“在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)將省轄中等城市周圍的地委、行署與市委、市政府合并，由市管縣?！?/p>
第三次是在21世紀初的十年間
與之配套的是20世紀90年代民政部“地改市”的標準：
第一，市區(qū)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于25萬；
第二，市政府駐地具有非農(nóng)戶口的人口不低于20萬；
第三，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值30億元以上，其中工業(yè)產(chǎn)值占80%以上；
第四，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）不低于25億；
第五，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值比重不低于35%；
第六，地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入2億元以上。
2009年底，“市管縣”的第三次浪潮結(jié)束時，共18個省份全面推行了“市管縣”，共有273個市領(lǐng)導(dǎo)1 574個縣，而當年全國共有地級以上城市287個、縣（含自治縣、縣級市）1948個。
（說句題外話，雖然82憲法承認了市管縣的事實，但在法律定位上始終沒有具體解釋“地區(qū)”和“市”的實際含義和等級，導(dǎo)致兩者定位十分尷尬，沒有撼動省縣鄉(xiāng)三級體制。因此我個人認為地級市從法律意義的角度來說違憲。）
從市管縣到省直管縣
“市管縣”體制的發(fā)生、發(fā)展和固化為當前地級行政管理體制的主體，有其歷史成因，但也越發(fā)暴露出一些深層矛盾。
首先，市作為一個獨立的行政單位，本是《憲法》所明確確認的省、縣、鄉(xiāng)三級格局中的一個例外，如今卻由虛變實，演化為更加復(fù)雜的四級政府架構(gòu)。
其次，“市管縣”的理想初衷是為了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，加強城鄉(xiāng)要素的平等交換，但“市管縣”的現(xiàn)實動力摻雜了太多的謀地沖動、謀利沖動，市縣兩級利益主體的博弈明顯帶有不公平性。
分稅制的分灶財政只規(guī)定了中央與省之間的財事權(quán)劃分，而省以下的各級政府間關(guān)系仍然處于模糊地帶，市縣之間爭奪項目、土地、財稅等資源的鬧劇有增無減。
還有，為了協(xié)調(diào)城市之間的利益，在確立“市管縣”體制的同時又不得不設(shè)計出直轄市、省會城市、副省級城市、計劃單列市、地級市、縣級市等十分龐雜而又等級森嚴的城市叢林體系，行政體制的僵化也會窒息許多創(chuàng)造的活力。
正是基于上述考慮，在“市管縣”體制逐步發(fā)展的過程中，“省直管縣”的呼聲也就出現(xiàn)了。
從1992年起，在中央政府的支持下，浙江、河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林等省份陸續(xù)推行了“強縣擴權(quán)”改革試點。所謂強縣擴權(quán)，顧名思義就是對經(jīng)濟發(fā)展較快的縣市進行擴權(quán)，把地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限直接下放給強縣。
從2007年十七大以來，干部官員的基層閱歷越發(fā)受到重視。
“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍”成為組織部門的高頻用語。從這個角度來看，從“市管縣”到“省直管縣”的漫長改革，對于縣長、縣委書記們來說，一定是個重大利好消息。
農(nóng)村基層治理與城市社區(qū)再造的一點展望
首先需要強調(diào)，我不是該領(lǐng)域的專業(yè)研究者，只能就閱讀所及的該領(lǐng)域問題提出一個大概。
20世紀90年代中后期特別是21世紀以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落的大撤和大并造成的我國基層治理上的部分虛化。尤其是農(nóng)村社區(qū)化的發(fā)展水平是參差不齊的，所謂的冰凍三尺非一日之寒，有些合并后的大村內(nèi)部還需要許多結(jié)構(gòu)上的磨合。這也成為了大流動時代的基層治理難題。
在城市里，個人的自由流動、自由更換職業(yè)與身份，在瓦解了舊秩序的同時，卻并未建立新的有機聯(lián)系，產(chǎn)生新的集體行動，達至新的穩(wěn)態(tài)。城市的社區(qū)里通常都有綠地，有健身場所、廣場、食堂等。但即便沒有這些，大概也不會有什么爭吵。個體化的時代，人們對“公共人的衰落”習以為常。
上述情形，與美國社會學家羅伯特·帕特南在其名著《獨自打保齡——美國社區(qū)的衰落與復(fù)興》中所描述的場景頗為神似：一個人獨自打保齡，指的就是公共性的喪失。
社區(qū)，本是一個泛指意義上的社會學術(shù)語，這一用詞最早由費孝通先生在20世紀30年代譯介德國社會學家滕尼斯的代表作《社區(qū)與社會》（又譯《共同體與社會》）時提出。
滕尼斯意義上的社區(qū)是在區(qū)域、利益、社會交往和文化方面具有某種共同點和一定認同感的“小共同體”，基于這樣的共同點和認同感，能夠產(chǎn)生某些“集體行動”。
2015年中央城市工作會議就提出，政府要創(chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強城市的精細化管理。前兩年國務(wù)院更是發(fā)布通知，嚴控各地撤縣設(shè)市設(shè)區(qū)，這相當于給地市轄區(qū)的無序擴張猛踩一腳剎車。同時國家發(fā)改委發(fā)布文件，支持進一步提升縣域經(jīng)濟活力，我個人將其解讀為國家建議各地的經(jīng)濟建設(shè)重心下移。如何在保障個體自主性、避免無序擴張的同時重新構(gòu)建社區(qū)的公共性，是當代我國城市管理的一個大課題。
本文部分參考書目：
羅伯特·帕特南《獨自打保齡——美國社區(qū)的衰落與復(fù)興》
費孝通《邊區(qū)開發(fā)與社會調(diào)查》
《論小城鎮(zhèn)及其他》
周振鶴《中國地方行政制度史》
滕尼斯《共同體與社會》
曹東勃《在城望鄉(xiāng)》
