前 言

我們過去的文章中分享了許多征收拆遷評(píng)估的案例，那么我們今天要分析的評(píng)估案例與過往不同。

過去的許多案例中，咱們都是房子已經(jīng)建好后房子要征拆了，在此基礎(chǔ)上需要進(jìn)行評(píng)估，而本期的案例則是，因?yàn)樾姓手Z的變更導(dǎo)致原本可以建的房子不能建了，那么這是否會(huì)造成行政相對(duì)人利益受到不利影響呢？

預(yù)期利益受損又應(yīng)該誰來承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任呢？相應(yīng)的損失如何評(píng)估補(bǔ)償呢？

我們一起來了解河南濮陽的這個(gè)案例！

案例

項(xiàng)目進(jìn)行一半??規(guī)劃突然調(diào)整

前些年，房地產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的如火如荼，河南省濮陽市也通過了一批城中村改造項(xiàng)目。當(dāng)?shù)氐陌布抑脴I(yè)公司（化名）正好承接了其中A村的城中村改造項(xiàng)目。

根據(jù)地塊性質(zhì)功能目的的不同，可以分為兩個(gè)分項(xiàng)。其中規(guī)劃村民安置用地14.218畝，建設(shè)4棟6層住宅；綜合開發(fā)用地15.518畝，建設(shè)4棟7層住宅。

承接項(xiàng)目之后的9年里，安家置業(yè)公司按照項(xiàng)目規(guī)劃單方籌資，在規(guī)劃的村民安置用地上，建成了4棟6層168戶、總建筑面積2.3萬平方米的住宅安置樓，依約承擔(dān)了包括該項(xiàng)目拆遷、安置、建設(shè)等方面的全部費(fèi)用。

這時(shí)，另外一個(gè)地塊的開發(fā)建設(shè)規(guī)劃卻被調(diào)整了。

開發(fā)商少蓋一棟樓?損失3000余萬元

2015年12月9日，濮陽市某城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)會(huì)議對(duì)A村的城中村改造項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)整本來還可以建設(shè)4棟樓的地塊，現(xiàn)在只能再建設(shè)3棟樓了。

這一調(diào)整，安家置業(yè)公司的預(yù)期收益必定要受到不小的影響，隨后當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行政部門也承諾會(huì)進(jìn)行補(bǔ)償。

1年后，河南某資產(chǎn)評(píng)估有限公司對(duì)安家公司在A村城中村改造項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行了評(píng)估，最終確定在評(píng)估基準(zhǔn)日2015年12月9日因規(guī)劃調(diào)整給安家公司造成的損失價(jià)值為3000余萬元。

拿到評(píng)估報(bào)告后，安家公司向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出請(qǐng)示，要求按照評(píng)估結(jié)果確定的評(píng)估金額以現(xiàn)金方式給予補(bǔ)償解決。

但是真到了補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，事情就沒有那么順利了。

半年后，當(dāng)?shù)啬硡^(qū)ZF才“姍姍來遲”的作出行政補(bǔ)償申請(qǐng)答復(fù)書，卻僅同意補(bǔ)償安家公司的直接損失，不同意補(bǔ)償間接損失。

安家公司對(duì)此不服，遂提起行政訴訟，將濮陽市ZF和濮陽某區(qū)ZF一起告上了法庭，請(qǐng)求兩被告按照評(píng)估報(bào)告進(jìn)行補(bǔ)償其損失及相應(yīng)利息。

是否應(yīng)該補(bǔ)償，誰來補(bǔ)償？

一審法院認(rèn)為A村的城中村改造項(xiàng)目，最初在當(dāng)?shù)禺?dāng)?shù)厥衂F規(guī)劃建設(shè)聯(lián)席會(huì)議通過了改項(xiàng)目方案，可視為市ZF為鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與城中村改造而作出的行政允諾。該允諾不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，合法有效。

項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整，導(dǎo)致行政允諾變更后，在上述地塊上較原規(guī)劃減少了一棟商品住宅樓。安家公司也將因此相應(yīng)減少了一棟商品住宅樓的履行利益，安家公司的預(yù)期利益受到不利影響。

因此作出行政允諾的相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，對(duì)安家公司的損失進(jìn)行補(bǔ)償。

從相關(guān)會(huì)議紀(jì)要和文件批復(fù)可以得知，濮陽市ZF是行政允諾的作出主體，某區(qū)ZF是行政允諾的組織實(shí)施主體，?結(jié)合相關(guān)證據(jù)可知，對(duì)于安家公司的補(bǔ)償及補(bǔ)償數(shù)額的確定，是由濮陽市ZF和濮陽某區(qū)ZF共同而為。因此兩個(gè)主體應(yīng)共同承擔(dān)對(duì)安家公司的補(bǔ)償責(zé)任。

是否應(yīng)以評(píng)估報(bào)告作為補(bǔ)償依據(jù)呢？

在一審中法院采信了上述評(píng)估報(bào)告，判決兩個(gè)被告按照評(píng)估報(bào)告補(bǔ)償安家公司34216642元及相應(yīng)利息。

一審判決后，兩被告不服一審判決，進(jìn)行了上訴，對(duì)于評(píng)估報(bào)告的評(píng)估程序和評(píng)估方法等提出異議，最終被二審法院駁回了上訴申請(qǐng)。

那么二審法院對(duì)該評(píng)估報(bào)告是如何認(rèn)定的呢？評(píng)估報(bào)告中使用收益法是否合適呢？

二審法院認(rèn)為：

涉案評(píng)估報(bào)告系河南某評(píng)估公司作出，該評(píng)估公司及其資產(chǎn)評(píng)估師具備資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)，且由雙方共同參與選定，從資料收集、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查到對(duì)數(shù)據(jù)的分析、得出結(jié)論，整個(gè)評(píng)估程序符合法律規(guī)定。《評(píng)估委托書》、《資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)約定書》、評(píng)估交費(fèi)發(fā)票及評(píng)估公司的陳述等證據(jù)能夠證明該評(píng)估公司接受**路辦事處委托而啟動(dòng)評(píng)估程序的事實(shí)，該評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)作為補(bǔ)償?shù)膮⒖家罁?jù)。該評(píng)估報(bào)告采用收益法對(duì)損失作出評(píng)估，符合信賴保護(hù)原則，一審法院據(jù)此判決濮陽市ZF和某區(qū)ZF補(bǔ)償安家公司34216642元及利息并無不當(dāng)。

至此，這個(gè)事情總算是塵埃落定了。

總結(jié)和分析

本案涉及一個(gè)法律問題，就是行政相對(duì)人基于行政允諾所產(chǎn)生的利益期待是否應(yīng)予支持?筆者認(rèn)為行政相對(duì)人合法的利益期待，包括直接損失和預(yù)期利益都符合信賴保護(hù)原則，都應(yīng)予以保護(hù)。

1.信賴保護(hù)原則在我國(guó)法律體系中源于《中華人民共和國(guó)行政許可法》第八條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)。行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。該條的規(guī)定標(biāo)志著我國(guó)法律首次對(duì)信賴保護(hù)原則的確認(rèn)，有利于構(gòu)筑誠(chéng)信政府、樹立法律的信仰，意味著行政訴訟中對(duì)授益性行政行為的審查，將更多遵循社會(huì)公益和個(gè)人權(quán)益之間的利益衡量，同時(shí)，信賴保護(hù)原則的確認(rèn)，意味著行政補(bǔ)償?shù)姆纱_認(rèn)，行政補(bǔ)償?shù)姆秶?、補(bǔ)償請(qǐng)求人和補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)、補(bǔ)償程序、補(bǔ)償?shù)姆绞胶陀?jì)算標(biāo)準(zhǔn)等問題都成為人民法院進(jìn)行裁判時(shí)的考量因素。

2.信賴保護(hù)原則是指行政管理相對(duì)人對(duì)行政權(quán)力的正當(dāng)合理信賴應(yīng)當(dāng)了以保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已生效的行政行為，確需改變行政行為的，對(duì)于由此給相對(duì)人造成的損失應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。主要內(nèi)容包括四個(gè)方面：

第一，行政行為一經(jīng)作出，非有法定事由和非經(jīng)法定程序不得隨意撤銷、廢止或變，即行政行為具有確定力和公定力。

第二，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出投益行政行為后，即使發(fā)現(xiàn)有違法情形，只要這種違法情形不是相對(duì)人的過錯(cuò)(行賄或提供虛假資料、信息等)造成的，行政機(jī)關(guān)亦不得撤銷或改變，除非不撤銷或改變此種違法行政行為會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家、社會(huì)公共利益。

第三，行政行為作出后，如事后據(jù)以作出該行政行為的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止，或者據(jù)以作出該行政行為的客觀情況發(fā)生重大變化，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以撤銷、廢止或者改變已作出的行政行為。但只有通過利益衡量，認(rèn)定撤銷、廢止或改變已作出的行政行為所獲得的利益確實(shí)大于行政相對(duì)人將因此損失的利益時(shí)，才能撤銷、廢止或者改變相應(yīng)行政行為。

第四，行政機(jī)關(guān)撤銷或改變違法作出的行政行為，如這種情形不是因相對(duì)人的過錯(cuò)造成的，要對(duì)相對(duì)人因此受到的損失予以賠償或者補(bǔ)償。

3.信賴保護(hù)原則的法理基礎(chǔ)是基于公眾對(duì)國(guó)家權(quán)力的信任，信任利益應(yīng)予保護(hù)，目的在于維護(hù)法的安定性。行政許可法中的規(guī)定雖然不能擴(kuò)展適用到其他行政行為的信賴保護(hù)爭(zhēng)議案件中，其他信賴保護(hù)案件實(shí)際上沒有成文法依據(jù)，但這并不等于信賴保護(hù)沒有客觀的司法實(shí)踐需要。目前在行政訴訟實(shí)踐中，行政行為相對(duì)人援引信賴保護(hù)原則來對(duì)抗行政機(jī)關(guān)作出的行政行為行政機(jī)關(guān)根據(jù)信賴保護(hù)的條件進(jìn)行答辯回應(yīng)，人民法院根據(jù)信賴保護(hù)的原則原理進(jìn)行裁判，在司法實(shí)踐中已經(jīng)屢見不鮮。

4.信賴保護(hù)應(yīng)當(dāng)遵循無過錯(cuò)原則，就是說除非行政機(jī)關(guān)能夠證明行政相對(duì)人存在過錯(cuò)，原則上其合法權(quán)益均應(yīng)予以保護(hù)。理論上行政相對(duì)人的信賴不應(yīng)被保護(hù)的有三種情形：

第一，行政相對(duì)人以欺詐、脅迫或賄賂方法取得的利益；

第二，行政相對(duì)人以嚴(yán)重不正確或不完整的陳述取得的利益；

第三，行政機(jī)關(guān)明知或者因重大過失造成該行政行為違法的。按照現(xiàn)行行政訴訟的舉證規(guī)則，除了行政賠償案件損失的舉證之外，行政機(jī)關(guān)有責(zé)任舉證證明行政行為的合法性和合理性。

信賴保護(hù)原則并非法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)所應(yīng)考慮的因素，所以行政機(jī)關(guān)的行政行為和訴訟答辯一般不會(huì)主動(dòng)涉及信賴保護(hù)。因此，看似合法的行政行為損害了行政相對(duì)人的權(quán)益，而行政相對(duì)人卻很難在法律上找到其他有力的對(duì)抗理由。從公平的角度而言對(duì)于有必要保護(hù)相對(duì)人信賴?yán)娴陌讣绻挥璞Ｗo(hù)是違背公平原則的也不符合司法救濟(jì)權(quán)利的職能。所以在行政訴訟實(shí)務(wù)中，除了基于行政相對(duì)人的主張，很多時(shí)候也需要法官基于案情去主動(dòng)審查發(fā)現(xiàn)值得保護(hù)的信賴?yán)?，并適用信賴保護(hù)原則對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。

5.對(duì)于行政主體方來說，行政主體行使權(quán)力必須以一種明示的方式進(jìn)行，以便行政相對(duì)人可以清晰地預(yù)知可見的未來。只有如此，行政相對(duì)人方能合理地安排自己的活動(dòng)，社會(huì)才得以穩(wěn)定和諧。法律規(guī)范之所以是社會(huì)的穩(wěn)定器，就是因?yàn)榉梢?guī)范具有預(yù)測(cè)功能。這種預(yù)測(cè)功能無論是對(duì)法律規(guī)范的適用，還是對(duì)法律規(guī)范的遵守，都具有重要的意義。行政法律關(guān)系主體雙方遵守了法律規(guī)范，就會(huì)得到應(yīng)有的利益，違反了法律規(guī)范，就會(huì)受到相應(yīng)的處置。行政主體若違反了法律規(guī)范而造成相對(duì)人合法預(yù)期利益的損失或損害，就必須予以相應(yīng)的補(bǔ)償或賠償。這個(gè)補(bǔ)償不僅包括直接損失，也要包括預(yù)期利益。合法預(yù)期利益的保護(hù)是現(xiàn)代行政法規(guī)范行政行為、保障行政相對(duì)人權(quán)益的必然要求，也是現(xiàn)代法治實(shí)現(xiàn)法的安定性的必然要求。

6.《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十八條第二款規(guī)定：被告變更、解除本法第十二條第一款第(十一)項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補(bǔ)償?shù)?，人民法院判決給予補(bǔ)償。

從立法層面來講，預(yù)期利益的保護(hù)符合立法精神。

本案中，安家公司在簽訂協(xié)議后如約完成了村民安置住宅樓建設(shè)，并對(duì)四棟商品住宅樓的利潤(rùn)產(chǎn)生了合理的利益期待。濮陽市ZF亦應(yīng)按照允諾事項(xiàng)全面履行自己的義務(wù)，給予開發(fā)企業(yè)所期待的利益。但濮陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)對(duì)涉案項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，較原規(guī)劃減少了一棟商品住宅樓，安家公司即相應(yīng)減少了一棟商品住宅樓的應(yīng)得利益，安家公司的損失應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償。

安家公司是基于對(duì)政府的信賴而承建涉案項(xiàng)目，其目的就在于獲得預(yù)期的履行利益，安家公司因行政允諾被變更而產(chǎn)生的損失，是一棟商品樓的合理利潤(rùn)。因此，其得到的補(bǔ)償不應(yīng)低于政府最初向其承諾的利益。對(duì)于安家公司合法的預(yù)期利益進(jìn)行保護(hù)，有助于促進(jìn)誠(chéng)信政府和法治政府建設(shè)，建立起政府與公民、法人和其他組織之間的和諧合作、良性互動(dòng)關(guān)系，也符合黨的十八屆四中全會(huì)決定中關(guān)于建設(shè)守法誠(chéng)信法治政府的相關(guān)要求。

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