北京經(jīng)濟犯罪辯護律師：關于行政機關出具的書面意見的認定

一、行政機關出具的書面意見的性質

《刑事訴訟法》第五十條明確規(guī)定“可以用于證明案件事實的材料，都是證據(jù)?！备鶕?jù)該規(guī)定，相關的書面資料、實物以及言詞陳述等，在成為證據(jù)之前，均被稱為材料。

在對相關材料進行審查后，符合證據(jù)條件的，稱之為證據(jù)。審查的標準是什么呢？就是證據(jù)三性，即合法性、關聯(lián)性和真實性。

值得注意的是，具備前述三性的證據(jù)并不必然作為定案證據(jù)。庭審實質化要求所有證據(jù)必須經(jīng)過庭審質證方可以作為定案證據(jù)。即“證據(jù)必須經(jīng)過查證屬實，才能作為定案的根據(jù)。”同時，《刑事訴訟法》第一百九十八條明確，“法庭審理過程中，對與定罪、量刑有關的事實、證據(jù)都應當進行調查、辯論。”

證據(jù)應當經(jīng)過庭審質證，由控辯雙方以及被告人充分質證，在經(jīng)過法庭調查之后，才能作為定案的證據(jù)。

刑事證據(jù)階層的劃分，能夠有效理清刑事證據(jù)在作為定案依據(jù)，使各辦案單位能夠堅守職責，實現(xiàn)刑事訴訟的任務。

（一）行政證據(jù)中不包含行政機關出具的書面意見

《刑事訴訟法》第五十條規(guī)定了八類證據(jù)?！缎淌略V訟法》第五十四條第二款又規(guī)定，行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。

該規(guī)定所述的行政機關收集的證據(jù)，依然屬于八類證據(jù)中的一部分。而且，行政機關在刑事訴訟中得以出現(xiàn)的地位是其在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料。此證據(jù)資料不能當然直接作為刑事訴訟證據(jù)使用。若作為證據(jù)使用，必然需要符合刑事訴訟法的規(guī)定。比如，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第七十五條規(guī)定，“行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，經(jīng)法庭查證屬實，且收集程序符合有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可以作為定案的根據(jù)。”根據(jù)規(guī)定，我們應當作如下理解，第一行政機關在行政程序中收集的作為刑事案件定案依據(jù)的證據(jù)類型僅限于客觀證據(jù)，不應當包括言詞證據(jù)等證據(jù)類型，更不應當包括自己的意見，即對“等”的解釋應當限定于等內解釋。第二行政機關收集的證據(jù)必須符合法定程序。第三，必須經(jīng)過法庭查證屬實。

（二）行政機關出具的書面意見是否屬于刑事證據(jù)

暫且不論對此類材料轉化為刑事證據(jù)的要求，僅就證據(jù)類型而言辯護律師認為，行政機關出具的書面意見并不屬于行政證據(jù)，當然就不存在轉化為刑事證據(jù)的基礎。

“可以用于證明案件事實的材料，都是證據(jù)。”這是對證據(jù)的基本要求，即證明案件事實的材料才是證據(jù)。行政機關的意見是否屬于證明案件事實的材料？

首先，行政機關書面意見肯定不屬于物證、書證、視聽資料等證據(jù)，唯一能夠關聯(lián)上的是“鑒定意見，勘驗、檢查、辨認、偵查實驗等筆錄?！?/p>

鑒定意見需要具備專業(yè)資質的機構出具，且必須以客觀證據(jù)為依據(jù)。而勘驗、檢查、辨認、偵查實驗等筆錄則由偵查機關作出。由此可見，行政機關出具的書面意見不屬于刑事證據(jù)，不能夠作為刑事判決的定案證據(jù)。

其次，在刑事訴訟中，行政機關可以就案件情況出具相關意見。但是，該意見應當結合其他證據(jù)使用，不應成為定案的直接依據(jù)。

比如，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（公通字[2014]16號）第一條規(guī)定，“……公安機關、人民檢察院、人民法院應當依法認定案件事實的性質，對于案情復雜、性質認定疑難的案件，可參考有關部門的認定意見，根據(jù)案件事實和法律規(guī)定作出性質認定?！?/p>

再比如，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》（高檢會〔2019〕2號）第一條規(guī)定，“人民法院、人民檢察院、公安機關認定非法集資的“非法性”，應當以國家金融管理法律法規(guī)作為依據(jù)。對于國家金融管理法律法規(guī)僅作原則性規(guī)定的，可以根據(jù)法律規(guī)定的精神并參考中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會等行政主管部門依照國家金融管理法律法規(guī)制定的部門規(guī)章或者國家有關金融管理的規(guī)定、辦法、實施細則等規(guī)范性文件的規(guī)定予以認定?！?/p>

在涉及法定犯的案件中，必然需要依據(jù)前置法對行為的“違法性”“非法性”等進行審查，從而作出對案件性質的認定。

但是，行為人的行為是否具有刑事“違法性”“非法性”并不以行政機關的行政認定為前提，也不應當以行政認定為依據(jù)。而是由辦案機關依據(jù)相關的行政管理法律法規(guī)等規(guī)范性文件依法認定。

客觀講，行政機關出具的書面意見列入輔助或者參考材料更合適，且也必須結合其他證據(jù)才能出現(xiàn)在刑事訴訟中。如果沒有其他證據(jù)，行政機關出具的書面意見不可能出現(xiàn)在刑事訴訟中，更不可能成為證實案件事實的材料。由此可見，行政機關的書面意見不可以作為刑事證據(jù)使用，僅屬于參考資料或者輔助資料。

二、行政機關出具的書面意見的內容

行政機關可以出具書面意見，但是書面意見的內容包含哪些？通常而言，意見是對事實的分析，雖然基于客觀事實，但其本身必然存在主觀性，且可能會因出具意見的機關所處地位不同而可能出現(xiàn)截然不同的結論。

暫不論對出具意見主體的資質要求，任何意見的出具主體必須是獨立于案件之外，對案件結果沒有利害關系，這是出具意見的基礎。否則，就屬于案件當事人一方的供述或者陳述，不具有客觀性。

《最高人民法院關于進一步加強涉種子刑事審判工作的指導意見》（法〔2022〕66號）第七條規(guī)定，“依法解決鑒定難問題，準確認定偽劣種子。對是否屬于假的、失去使用效能的或者不合格的種子，或者使生產遭受的損失難以確定的，可以依據(jù)具有法定資質的種子質量檢驗機構出具的鑒定意見、檢驗報告，農業(yè)農村、林業(yè)和草原主管部門出具的書面意見，農業(yè)農村主管部門所屬的種子管理機構組織出具的田間現(xiàn)場鑒定書等，結合其他證據(jù)作出認定?！?/p>

種子問題是關系國計民生的大事件，所以，對偽劣種子的打擊歷來重視。同時，種子鑒定面臨的同一性、因果關系等問題，錯綜復雜。在此種情形下，為了解決實踐難題，最高人民法院規(guī)定在認定偽劣種子時，可以依據(jù)“農業(yè)農村、林業(yè)和草原主管部門出具的書面意見”。

如上所述，行政機關出具的書面意見不屬于刑事訴訟證據(jù)，此處又可以依據(jù)該意見。實踐中，究竟應如何處理？

首先，行政機關出具的書面意見不能直接作為定案證據(jù)，必須結合其他證據(jù)才能作出對案件性質或者具體行為性質的認定。其次，書面意見應當有檢查、調查或者勘驗的基礎事實。在質證時應當審查調查事實材料是否全面、客觀，收集程序是否合法等。這就相當于在對審計報告質證時，必然需要有依據(jù)基礎材料一樣，即基礎事實材料必須客觀真實。同樣，行政機關出具書面意見亦然。第三，書面意見不應當作為定性依據(jù)。案件的定性應當由法院根據(jù)法律法規(guī)等規(guī)范性文件的規(guī)定認定，同時結合在案證據(jù)。

綜上得知，即便行政機關作出了定性的書面意見，也要審查該意見的事實材料，其本身不能直接作為對案件性質或者事實性質的結論。