來(lái)源：法制日?qǐng)?bào)

原標(biāo)題：是否符合上位法？是否不當(dāng)限制公民權(quán)利或增加公民義務(wù)？針對(duì)道交管理法規(guī)全國(guó)人大常委會(huì)法工委啟動(dòng)專項(xiàng)審查研究

全國(guó)人大常委會(huì)法工委啟動(dòng)專項(xiàng)審查研究，結(jié)果表明，目前全國(guó)各地共制定道路交通安全方面的法規(guī)57部，其中省級(jí)法規(guī)33部，設(shè)區(qū)的市法規(guī)19部，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)5部；有53部屬于道路交通安全的綜合性法規(guī)，有4部屬于針對(duì)某一單項(xiàng)問(wèn)題的法規(guī)。

有關(guān)道路交通的管理舉措，尤其是對(duì)機(jī)動(dòng)車管理的規(guī)定，由于涉及人數(shù)眾多，一直牽動(dòng)著公眾敏感的神經(jīng)。限行、限號(hào)、扣車、扣證、“捆綁式”機(jī)動(dòng)車年檢……這些規(guī)定是否符合上位法？是否不當(dāng)限制公民權(quán)利或增加公民義務(wù)？一段時(shí)期以來(lái)，對(duì)道路交通管理地方性法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)定的內(nèi)容合法性提出的質(zhì)疑不絕于耳。

而不久前提交全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議的全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查報(bào)告顯示，近年來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)法工委收到的審查建議中，有不少都是圍繞道路交通管理地方性法規(guī)和規(guī)章提出的。

保護(hù)公民法人的合法權(quán)利，是備案審查制度的三大功能之一，也是實(shí)行備案審查制度的初衷。通過(guò)備案審查工作積極推動(dòng)解決社會(huì)關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更是開(kāi)展備案審查工作的職責(zé)所在。

近日，記者從全國(guó)人大常委會(huì)法工委獲悉，針對(duì)一段時(shí)間以來(lái)公民建議審查地方道路交通管理法規(guī)來(lái)信較多的情況，全國(guó)人大常委會(huì)法工委集中開(kāi)展了對(duì)道路交通管理地方性法規(guī)、部門規(guī)章的專項(xiàng)審查研究。

“在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，我們與一些地方人大常委會(huì)及公安部、生態(tài)環(huán)境部作了溝通?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室有關(guān)負(fù)責(zé)人近日向《法制日?qǐng)?bào)》記者介紹說(shuō)，下一步，將針對(duì)審查研究中存在的問(wèn)題，與制定機(jī)關(guān)深入溝通并督促解決。

部分道交管理地方性法規(guī)減損公民權(quán)利

“此次專項(xiàng)審查中，我們重點(diǎn)研究了其中有關(guān)道路交通管理措施和行政處罰、行政強(qiáng)制的規(guī)定是否符合上位法，是否不當(dāng)限制公民權(quán)利或者增加公民義務(wù)。”上述負(fù)責(zé)人指出，研究發(fā)現(xiàn)，目前道路交通管理地方性法規(guī)、部門規(guī)章確實(shí)還存在一些問(wèn)題，部分道交管理地方性法規(guī)突破上位法，直接減損或者限制了公民的合法權(quán)利。

由于公民對(duì)機(jī)動(dòng)車使用享有的相關(guān)權(quán)利涉及到公民財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，國(guó)家層面的立法一直比較慎重，而道路交通安全法也并未對(duì)機(jī)動(dòng)車總量、種類、使用頻率作出規(guī)定。但此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北京、西安、貴陽(yáng)、蘇州、泰州、聊城等多地規(guī)定，市人民政府根據(jù)城市發(fā)展規(guī)模、道路交通發(fā)展?fàn)顩r和大氣環(huán)境質(zhì)量，可以決定實(shí)施實(shí)行機(jī)動(dòng)車保有量、種類調(diào)控和限制機(jī)動(dòng)車使用頻率等措施。浙江、江西等地規(guī)定，摩托車不得進(jìn)入高速公路行駛。

除了財(cái)產(chǎn)權(quán)，通信自由也是憲法賦予公民的權(quán)利。按照法律規(guī)定，除因國(guó)家安全或者追查刑事犯罪的需要由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外，任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。而處理交通事故，一般并不涉及國(guó)家安全、追查刑事犯罪的問(wèn)題。但內(nèi)蒙古、甘肅等地規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門因調(diào)查交通事故的需要，可以查閱、復(fù)制交通事故當(dāng)事人的通訊記錄等信息，必要時(shí)可以依法提取和封存相關(guān)信息、資料。

增設(shè)義務(wù)成為道交管理法規(guī)主要問(wèn)題

對(duì)道交管理法規(guī)的專項(xiàng)審查研究結(jié)果表明，違反道路交通安全法的上位法規(guī)定隨意增設(shè)各種義務(wù)，是當(dāng)前道交管理法規(guī)存在的最主要問(wèn)題。其中，最為典型也最廣受詬病的就是“捆綁式”機(jī)動(dòng)車年檢規(guī)定。

道路交通安全法規(guī)定，對(duì)提供機(jī)動(dòng)車行駛證和機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)單的，機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以檢驗(yàn)，任何單位不得附加其他條件。但北京、重慶、貴州、聊城、洛陽(yáng)等多地規(guī)定，機(jī)動(dòng)車進(jìn)行安全技術(shù)檢驗(yàn)前，有道路交通違法行為記錄的，應(yīng)當(dāng)先行接受處理。實(shí)際上，對(duì)機(jī)動(dòng)車定期進(jìn)行安全技術(shù)檢驗(yàn)（即機(jī)動(dòng)車年檢）的主要目的，是為了保證上路行駛的機(jī)動(dòng)車能夠保持良好的安全技術(shù)狀況。是否接受道路交通違法行為處理，不屬于機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)的范疇。

而除了“捆綁式”機(jī)動(dòng)車年檢之外，此次專項(xiàng)審查還發(fā)現(xiàn)，目前一些地方性法規(guī)中存在其他一些與道路交通安全法不符、擅自增設(shè)公民義務(wù)的情況。

比如，道路交通安全法規(guī)定了可以扣留機(jī)動(dòng)車的法定情形，但有的地方在法定情形之外增加新的情形。如蘇州等地規(guī)定，交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的同一輛機(jī)動(dòng)車違法行為次數(shù)達(dá)到十五次以上，經(jīng)公告未接受處理的，可以扣留該機(jī)動(dòng)車。

又如，道路交通安全法中并沒(méi)有關(guān)于扣留機(jī)動(dòng)車行駛證的規(guī)定，只是規(guī)定飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的，處暫扣六個(gè)月機(jī)動(dòng)車駕駛證；機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)死塾?jì)積分達(dá)到規(guī)定分值的，扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證。但北京、黑龍江、河南、寧夏等地規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)調(diào)查交通事故檢驗(yàn)、鑒定的需要，可以扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證機(jī)動(dòng)車行駛證；南寧等地規(guī)定，在本市逾期未接受處理的道路交通違法行為記錄累積達(dá)到五起以上，經(jīng)告知逾期仍未處理的，可以扣留機(jī)動(dòng)車行駛證。

再如，道路交通安全法規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，除依法給予行政處罰外，實(shí)行累積記分制度。但廈門規(guī)定，對(duì)交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的道路交通安全違法行為，也實(shí)行機(jī)動(dòng)車?yán)鄯e記分制度，記分標(biāo)準(zhǔn)參照機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说缆方煌ò踩`法行為記分分值執(zhí)行。

現(xiàn)存問(wèn)題法律屬性差別較大

“道路交通管理，特別是有關(guān)對(duì)機(jī)動(dòng)車的管理涉及人數(shù)較多，而相關(guān)地方性法規(guī)存在的問(wèn)題確實(shí)也比較多?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授、憲法與行政法研究中心主任王錫鋅認(rèn)為，從目前的情況看，這些問(wèn)題在法律屬性方面還有比較大的差別，總體上可以分為三大類：

第一類是涉及限制、減損公民權(quán)利或者增加公民義務(wù)的問(wèn)題。王錫鋅指出，如果道交管理地方性法規(guī)的內(nèi)容涉及到減損公民的權(quán)利，而且還是一些比較重要、基本的公民權(quán)利，比如，涉及到財(cái)產(chǎn)權(quán)，那就要嚴(yán)格遵循立法法所確立的法律保留原則，即只有法律才能作出這樣的限制。對(duì)于其他的一些公民權(quán)利，按照立法法，如果沒(méi)有上位法的規(guī)定，地方性法規(guī)也不得作出減損的規(guī)定?！斑@是國(guó)家法制統(tǒng)一的要求，各地方都不能隨意突破，否則憲法所確立的這一重要原則就無(wú)法落到實(shí)處?！蓖蹂a鋅強(qiáng)調(diào)說(shuō)。

第二類是涉及行政管理方式方法的問(wèn)題，比如“捆綁式”機(jī)動(dòng)車年檢、規(guī)定處理交通事故可以查閱當(dāng)事人通訊記錄等。

第三類是在法定形式之外增加制裁性強(qiáng)制措施的問(wèn)題，比如增設(shè)扣留機(jī)動(dòng)車，扣留行駛證、駕駛證的情形?！斑@就相當(dāng)于給公民設(shè)定了新的義務(wù)，扣留機(jī)動(dòng)車涉及到公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，扣留行駛證和駕駛證則是對(duì)當(dāng)事人權(quán)能的限制，相當(dāng)于對(duì)公民采取了行政強(qiáng)制措施。而如果采取行政強(qiáng)制措施，那就必須要有明確的法律規(guī)定?！蓖蹂a鋅指出，對(duì)于此類制裁性強(qiáng)制措施，不管是創(chuàng)設(shè)過(guò)程，還是具體形式，都必須法定，而且要符合比例原則。

“合理性原則是行政的基本原則之一，因此，在立法過(guò)程中，立法目的是不是正當(dāng)、手段是不是與目的相匹配、是不是有上位法的法律依據(jù)、是不是符合比例原則、權(quán)利義務(wù)的設(shè)置是不是平衡，這些都需要進(jìn)行考慮，對(duì)公民權(quán)利的減損必須符合必要且最小原則?！蓖蹂a鋅強(qiáng)調(diào)。

激活備案審查發(fā)揮好制度功能

此次全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)道路交通管理地方性法規(guī)進(jìn)行專項(xiàng)審查，無(wú)疑是發(fā)揮備案審查制度作用，有效保障公民合法權(quán)利，維護(hù)人民群眾根本利益的又一具體體現(xiàn)。

在此次專項(xiàng)審查研究的基礎(chǔ)上，下一步如何處理這些與上位法明顯不符的問(wèn)題法規(guī)，無(wú)疑更加值得關(guān)注。

據(jù)有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，對(duì)于問(wèn)題法規(guī)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在此之前主要采取與制定機(jī)關(guān)溝通、提出建議、進(jìn)行協(xié)商，請(qǐng)制定機(jī)關(guān)自行修改、廢止的方式解決?！斑@種方式有利于人大與制定機(jī)關(guān)減少分歧、擴(kuò)大共識(shí)，協(xié)同一致開(kāi)展工作，也有利于保護(hù)制定機(jī)關(guān)的積極性”。

而近年來(lái)，法工委積極探索通過(guò)督辦、函詢、提醒、發(fā)書面研究意見(jiàn)等方式強(qiáng)化制度的剛性，使許多過(guò)去制定機(jī)關(guān)長(zhǎng)期拖延不辦的問(wèn)題得到了解決?！拔覀冞€曾采取‘回頭看’的方式，這樣無(wú)須動(dòng)用撤銷權(quán)，就達(dá)到了大面積糾正問(wèn)題法規(guī)的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)了法律效果、社會(huì)效果的統(tǒng)一?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人說(shuō)。

“目前也只有通過(guò)備案審查制度，才能從根源上解決違反上位法的這些問(wèn)題法規(guī)。備案審查制度的真正激活，對(duì)于我國(guó)的形式法治和實(shí)質(zhì)法治都很關(guān)鍵?！痹诳隙ㄟ@種處理方式的基礎(chǔ)上，王錫鋅建議，今后還應(yīng)更多地通過(guò)法治化的路徑解決問(wèn)題法規(guī)。“這種路徑是一種對(duì)外的、高度程序化的路徑，好處就是可以使備案審查工作更加制度化程序化，還可以產(chǎn)生很大的示范效應(yīng)，對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，起到一種很好的導(dǎo)向性功能?！?/span>