作者簡介

翟東升，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副院長、教授；

朱煜（通訊作者），中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士研究生；

王雪瑩，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士研究生；

魏子龍，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生。

內(nèi)容提要

????????中國特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是國家應(yīng)對當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則高標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)，加快推進(jìn)制度型開放的試驗(yàn)平臺。制度試驗(yàn)的具體實(shí)施面臨高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的國際議價、國內(nèi)政治的政策協(xié)調(diào)過程兩個層次博弈互動關(guān)系。本文基于中國外資管理體制改革的分析，指出特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)制度試驗(yàn)和國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則演變兩個進(jìn)程的聯(lián)動不足問題。中國在超大規(guī)模市場優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控、治理制度績效吸引力等綜合優(yōu)勢的加持下，未來要進(jìn)一步賦予特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)更多自主權(quán)，最大限度降低國內(nèi)政治過程對改革的損耗，對多種經(jīng)濟(jì)制度類型充分試驗(yàn)和碰撞，代表國家參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則建構(gòu)的話語競爭，并能創(chuàng)設(shè)帶有中國自身利益訴求和價值理念的規(guī)則議題。

【關(guān)鍵詞】：雙層博弈；國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)；特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)；制度試驗(yàn)

【來源】：《世界政治研究》2021年第4期

【關(guān)鍵詞】：《體制改革》2022年第9期

一、引言

????????（一）問題的提出

????????特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)建設(shè)是中國改革開放以來融入世界經(jīng)濟(jì)體系的開放平臺，對中國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，引進(jìn)外資、國外先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)起到了重要作用。特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”的空間屬性使之處在國際經(jīng)濟(jì)和國內(nèi)市場聯(lián)系交匯點(diǎn)的有利位置。第二次世界大戰(zhàn)后美國主導(dǎo)全球化，世界范圍內(nèi)涌現(xiàn)出自由港（Free Port）、自由貿(mào)易園區(qū)（Free Trade Zone）、出口加工區(qū)（Export Processing Zone）等諸多類型的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。這些區(qū)域?qū)嵭懈犹厥狻捤傻谋O(jiān)管政策，往往成為快速城市化的成功范本和自由開放經(jīng)濟(jì)體的標(biāo)桿。中國倚重特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的戰(zhàn)略價值，從最初注重“大進(jìn)大出”外向型制造業(yè)的發(fā)展功能，逐漸轉(zhuǎn)向更多發(fā)揮制度試驗(yàn)功能，為中國避免被西方大國有意擠出國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)主流平臺，能夠在國際規(guī)則制定權(quán)競爭中留有余地。但目前國內(nèi)的國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究議題中，對這種處于主權(quán)國家之下的開放型功能區(qū)域關(guān)注不足。

????????特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)這種開放型、國際化平臺如何串聯(lián)起國際經(jīng)濟(jì)、國內(nèi)政治兩個層次的博弈互動？在持續(xù)加劇的中美之間的戰(zhàn)略競爭、國際規(guī)則話語權(quán)競爭趨勢下，中國應(yīng)如何更好地利用這類制度試驗(yàn)的開放平臺，適應(yīng)運(yùn)用和參與構(gòu)建國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系？本文從國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則高標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)的背景出發(fā)，運(yùn)用雙層博弈模型分析框架，探討國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系談判與中國國內(nèi)政治的中央、地方政府政策協(xié)調(diào)過程的雙向互動。以當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中有關(guān)外商投資政策的議題為切入點(diǎn)深入分析這種互動關(guān)系，分析得出的結(jié)論是，國際協(xié)定談判和國內(nèi)特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的制度試驗(yàn)之間的聯(lián)動性不足，對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則議題，跟跑為主，引領(lǐng)不足。中國決策層深刻意識到國際經(jīng)濟(jì)秩序主要反映主導(dǎo)國的利益偏好和價值規(guī)范，強(qiáng)調(diào)美國等西方國家不能代表國際輿論。但中國亟須提出自己的原創(chuàng)性規(guī)則議題，未來在超大規(guī)模市場優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控、治理制度績效吸引力等綜合優(yōu)勢的支持下，特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)可以更加大膽、充分地試驗(yàn)高標(biāo)準(zhǔn)議題，為國家增強(qiáng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系的議題設(shè)置、話語形塑能力做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

????????（二）特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的概念解釋

????????改革開放以來，中國先后設(shè)立的特區(qū)、新區(qū)、園區(qū)、試驗(yàn)區(qū)等名目眾多的開放平臺不能一概歸納為特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。后者有相應(yīng)的條件門檻，以體現(xiàn)出這種功能區(qū)域的特殊性?！吨腥A人民共和國外商投資法實(shí)施條例》第十條做了概念界定，特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域是指經(jīng)國家批準(zhǔn)設(shè)立、實(shí)行更大力度的對外開放政策措施的特定區(qū)域。但該定義沒有明確哪些平臺類型屬于特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，以及需具備哪些核心要素。

????????一個經(jīng)濟(jì)區(qū)域要達(dá)到特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)需要滿足以下必要條件：（1）國家設(shè)立。這是由中央政府批準(zhǔn)設(shè)立，服務(wù)國家對外戰(zhàn)略目標(biāo)的開放平臺，具有國家意志投射的特征。（2）空間場所。既是特定區(qū)域，就要有國境內(nèi)的空間支持，在領(lǐng)土內(nèi)設(shè)置次級邊界，為全球產(chǎn)業(yè)分工和要素跨境流動提供便利。（3）特殊政策。國家賦予這些特殊區(qū)域某些制度創(chuàng)新功能和特殊優(yōu)惠政策，通常在稅收、土地、外匯、投融資、出入境、通關(guān)等方面有一些特殊政策，給予法律、監(jiān)管、權(quán)限、保障機(jī)制等方面的制度優(yōu)勢，支持在生產(chǎn)要素自由便利流動、產(chǎn)業(yè)開放、營商環(huán)境等方面實(shí)行更大力度的試驗(yàn)性政策措施。（4）特殊監(jiān)管。這是特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的核心特征。該區(qū)域一般有物理圍網(wǎng)或天然的地域阻隔（例如，離島），往往被定位為“境內(nèi)關(guān)外”性質(zhì)。其中，“境內(nèi)”是主權(quán)國家的邊境線之內(nèi)，特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)不是治外法權(quán)之地，不能脫離母國的政治領(lǐng)導(dǎo)和司法管轄；“關(guān)外”主要是關(guān)境外地區(qū)，意指關(guān)稅的適用豁免，或免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度。由于特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)經(jīng)國家授權(quán)，實(shí)施有別于其他地區(qū)的高度開放政策和制度，因此需要借助地理阻隔，最大限度地過濾或屏障開放風(fēng)險。例如，經(jīng)濟(jì)特區(qū)是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的“試驗(yàn)田”和對外開放的重要窗口，當(dāng)時實(shí)行特殊政策和靈活措施，設(shè)立之初便劃了特區(qū)管理線。（5）城市綜合功能。這一特征有別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)只有單一的生產(chǎn)或貿(mào)易功能，強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)和社會治理功能。特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)會進(jìn)一步改善生活和服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)形成產(chǎn)城融合、職住平衡、交通便利和生產(chǎn)、生活、生態(tài)有機(jī)統(tǒng)一的國際化城市。

????????由于特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)具備有別于國內(nèi)其他地區(qū)的開放制度和政策特殊性，地域的隔離性便于特殊監(jiān)管，而區(qū)域功能的綜合性，決定了特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)在全國范圍內(nèi)的稀缺性。按上述標(biāo)準(zhǔn)看，自由貿(mào)易港作為設(shè)在一國（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)從接軌走向引領(lǐng)：雙層博弈視角下中國特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的制度試驗(yàn)研究外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。海南作為中國內(nèi)地唯一的自由貿(mào)易港，國家要求試驗(yàn)全球最高水平的開放政策，可歸類于特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。2013年后陸續(xù)設(shè)立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（簡稱“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”），是中國目前比較接近特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的開放平臺，具備國家設(shè)立、制度創(chuàng)新和政策先行先試權(quán)、綜合城市功能等特征。但自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在特殊監(jiān)管方面只能算部分區(qū)域符合，原因在于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)采取“圍網(wǎng)內(nèi)＋圍網(wǎng)外”劃區(qū)方式，物理空間包括有物理圍網(wǎng)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，以及沒有納入海關(guān)特殊監(jiān)管的新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、交通物流樞紐等其他功能區(qū)域的部分面積。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對標(biāo)“試驗(yàn)”的參照物自然是特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，尤其是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)，發(fā)展定位直接就明確為“參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理，對標(biāo)國際公認(rèn)的競爭力最強(qiáng)的自由貿(mào)易園區(qū)，對開放度要求高但其他地區(qū)尚不具備實(shí)施條件的重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)行具有較強(qiáng)國際市場競爭力的開放政策和制度，加大風(fēng)險壓力測試，打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”。至于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，雖符合特殊監(jiān)管的構(gòu)成條件，但主要局限于貨物貿(mào)易自由化便利化的制度安排，未達(dá)到“境內(nèi)關(guān)外”開放標(biāo)準(zhǔn)。

????????（三）文獻(xiàn)回顧

????????目前研究特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的文獻(xiàn)，主要基于經(jīng)濟(jì)福利效應(yīng)、制度政策體系、政治經(jīng)濟(jì)分析，從國際—國內(nèi)互動政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論角度研究的成果相對較少。

????????諸多文獻(xiàn)主要從特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響研究切入，比如經(jīng)濟(jì)增長、投資貿(mào)易促進(jìn)、財政收入、增加就業(yè)、工業(yè)化、服務(wù)業(yè)開放等靜態(tài)經(jīng)濟(jì)收益，以及發(fā)展溢出、技能升級、技術(shù)轉(zhuǎn)移和再創(chuàng)新、本土企業(yè)生產(chǎn)力提升等動態(tài)收益。這些實(shí)證研究側(cè)重于特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)帶來的經(jīng)濟(jì)福利效應(yīng)，沒有挖掘背后的政治經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵。赫希曼（Albert O. Hirschman）從“不平衡增長”理論角度論述了特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)對國家的發(fā)展溢出效應(yīng)，認(rèn)為特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)率先實(shí)現(xiàn)與世界經(jīng)濟(jì)體制和國際慣例的快速接軌，有助于發(fā)展中國家突破貿(mào)易保護(hù)主義束縛，提高本國居民的實(shí)際收入和生活水平。

????????特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的制度政策體系也是重點(diǎn)研究方向，研究集中在特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的事實(shí)知識介紹。劉恩專從投資貿(mào)易自由與便利、服務(wù)業(yè)開放、金融改革創(chuàng)新、人員自由流動、管理體制和法制建設(shè)等方面，深入剖析中國特色自由貿(mào)易港政策體系的核心內(nèi)容。一些學(xué)者從國家專門立法角度研究賦予中國特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)綜合授權(quán)的重要性，擴(kuò)大地方改革自主權(quán)。佟家棟指出了改革授權(quán)傳統(tǒng)路徑的弊端，中國特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)制度創(chuàng)新“一事一議”授權(quán)方式導(dǎo)致協(xié)調(diào)和審批的時間成本較高，一些急需的、關(guān)鍵性的創(chuàng)新設(shè)想落實(shí)緩慢，影響整個試驗(yàn)進(jìn)程的配套和落地。周陽對特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是否具備“境內(nèi)關(guān)外”屬性做了翔實(shí)的文本分析。有學(xué)者梳理國際經(jīng)驗(yàn)介紹特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)成功的發(fā)展模式，如迪拜的“1+N”模式、中國香港的港城融合模式、荷蘭鹿特丹的港口—工業(yè)模式、新加坡自貿(mào)港的專門立法和集約管理體制。

????????目前對特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)研究更多是創(chuàng)造概念式的路徑，尚未搭建起國際經(jīng)濟(jì)－國內(nèi)政治互動的分析框架。比如，Ding Fei用“走向世界的發(fā)展主義”（Worlding Development）分析特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)對中國對外經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特作用，認(rèn)為其取得成功后成為國家輸出軟實(shí)力的重要組成部分，對“一帶一路”沿線國家和地區(qū)以及發(fā)展中國家產(chǎn)生了一些吸引力。這一觀點(diǎn)描繪了中國特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的政治邏輯和經(jīng)驗(yàn)輸出，但缺少對設(shè)立特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的國內(nèi)政治互動分析。布勞蒂加姆（Deborah Brautigam）和唐曉陽注意到了中國特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的“經(jīng)驗(yàn)出海”問題，提到了特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)對東道國的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的影響，體現(xiàn)在創(chuàng)造就業(yè)和構(gòu)建制造業(yè)，促進(jìn)本土化創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)移、技能改進(jìn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化以及政策試驗(yàn)等方面，這是中國發(fā)展方案走向世界的重要體現(xiàn)。但該文對特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的制度創(chuàng)新功能研究明顯不足。哈特維爾（Christopher A. Hartwell）則注意到特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和制度升級之間的關(guān)系。他把特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)形容為現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)中創(chuàng)設(shè)的一個小型特殊政治實(shí)體，享有一些國家權(quán)力下放，更容易開展關(guān)鍵的制度創(chuàng)新，但缺乏對國際—國內(nèi)互動和國內(nèi)政治過程的分析。格魯伯（Hebert G. Grubel）認(rèn)為特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是國家選擇性放松規(guī)制的政策應(yīng)用，必須滿足兩個條件：有實(shí)際需求，在技術(shù)上能夠?qū)Σ煌贫鹊氖袌鲞M(jìn)行分離。放松規(guī)制涉及利益再分配，特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)有利于將這種分配效應(yīng)局限在小范圍內(nèi)，使收益集中在特定群體，能夠動員起來游說政府支持特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。但這種交易成本又局限在特定區(qū)域，不會招致全國性強(qiáng)大利益集團(tuán)的反對。他雖然提供了特殊功能區(qū)的區(qū)隔屬性和協(xié)調(diào)國內(nèi)利益分配作用研究視角，但同樣缺乏國際—國內(nèi)互動的研究視角?？迫鸲鳎℅eorge T. Crane）用“國家經(jīng)濟(jì)身份”（National Economic Identity）的術(shù)語解釋國家和特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的互動關(guān)系。作者認(rèn)為，中國領(lǐng)導(dǎo)人受到“東亞奇跡”的鼓舞，對國家經(jīng)濟(jì)身份的認(rèn)知有了改變，特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)正是這種轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。中國構(gòu)建了特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，后者也在塑造中國的“國家經(jīng)濟(jì)身份”。這一觀點(diǎn)著重研究國家與特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)身份構(gòu)建的互動關(guān)系，但明顯忽略了國際因素的動態(tài)影響。樸泰均（Bae-Gyoon Park）使用“分級主權(quán)”（Graduated Sovereignty）分析視角，指出特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是國家主權(quán)邊界剛性（the Sovereign Territoriality）在特定空間的選擇性弱化，允許特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)實(shí)行新自由主義政策。作者認(rèn)為這種空間選擇性的開放是在既有國家體制、發(fā)展型國家政策框架和經(jīng)濟(jì)自由化力量的競爭性互動背景下展開的，但既有制度安排的路徑依賴效應(yīng)限制了新自由主義政策的擴(kuò)散規(guī)模和路線。這一研究雖然指出了特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)在主權(quán)國家內(nèi)的制度異質(zhì)性，以及全球化如何推動國家設(shè)立特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的動機(jī)；不過在討論全球化影響下的國內(nèi)政治過程時，主要基于“社會中的國家”視角，沒有從國內(nèi)政治制度框架解釋這種互動關(guān)系。莫伯格（Lotta Moberg）建立了一個關(guān)于特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)分析框架，從信息不充分和決策者自利動機(jī)兩個關(guān)鍵要素開展特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的比較制度研究，認(rèn)為權(quán)力下放，以及建立一個激勵協(xié)議和對企業(yè)可信承諾的透明制度能夠分別解決這兩大難題。但這也并非國際—國內(nèi)互動的分析視角。

二、中國特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的

雙層博弈：規(guī)則競爭和央地互動

????????國際—國內(nèi)互動政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論是國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究密集耕耘的學(xué)術(shù)陣地，主要探索“國際政治經(jīng)濟(jì)—國內(nèi)政治”的互動關(guān)系。這一分析框架涉及兩個核心概念，國際結(jié)構(gòu)和國內(nèi)結(jié)構(gòu)。這兩種結(jié)構(gòu)的互動機(jī)制研究大體可概括為3種模式：一是“國際影響國內(nèi)”的“顛倒的第二意象”（Second Images Reversed）；二是研究國家對外經(jīng)濟(jì)政策國內(nèi)根源的開放經(jīng)濟(jì)政治學(xué)（Open Economy Politics，OEP）；三是探討國際、國內(nèi)相互影響、共同發(fā)生作用的雙層博弈模型。本文借助雙層博弈模型來分析中國特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)制度試驗(yàn)過程中國際、國內(nèi)兩個層次的互動關(guān)系（圖1）。

????????特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)具有開放型、國際化平臺屬性，其實(shí)踐過程充分體現(xiàn)了國際政治經(jīng)濟(jì)、國家和國內(nèi)政治的博弈關(guān)系。中國政治經(jīng)濟(jì)體制語境下的雙層博弈模型，有兩點(diǎn)修正：（1）對國家角色有所調(diào)整，找回了國家自主性的作用。（2）對國內(nèi)政治的分析，中央—地方關(guān)系可視為中國國內(nèi)結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)涵，也是國家追求對外戰(zhàn)略目標(biāo)的國內(nèi)約束條件，因?yàn)楹芏嗾呗鋵?shí)需要地方政府提供落地支持。這一研究剖面不同于以往研究國內(nèi)政治的階級分化、行業(yè)分化、國家—社會關(guān)系、國內(nèi)偏好結(jié)構(gòu)的整體視角，而是向國境內(nèi)的功能區(qū)域下沉。這個國際—國內(nèi)互動過程包括自由貿(mào)易協(xié)定、雙邊投資協(xié)定等形式的國際議價過程；以及國內(nèi)要履行協(xié)定開放承諾和推動自主開放的政治決策者—部委—地方政府政策協(xié)調(diào)過程。中央、部委、地方政府構(gòu)成國內(nèi)政治的參與主體，實(shí)際上這層權(quán)力關(guān)系的主線也貫穿了中國改革開放歷程。中央是擴(kuò)大對外開放的決定性力量，代表中國與世界經(jīng)濟(jì)關(guān)系的全局性、長遠(yuǎn)性利益，但特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)制度試驗(yàn)的具體政策設(shè)計權(quán)由部委執(zhí)行，地方政府主要提供國境內(nèi)的在岸支持，共同落實(shí)中央的擴(kuò)大開放措施。

????????（一）中國與世界經(jīng)濟(jì)：議題擴(kuò)散、地區(qū)主義和規(guī)則競爭

????????中國與世界經(jīng)濟(jì)的關(guān)系今非昔比。改革開放之初恰逢新自由主義全球化席卷世界，中國是以后來者的姿態(tài)積極參與國際分工體系，設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)是為了發(fā)展“兩頭在外、大進(jìn)大出”外向型制造業(yè)經(jīng)濟(jì)，注重發(fā)展功能，積累中國經(jīng)濟(jì)的“家底”。中國充分吸收了這波時代紅利，取得了巨大成就，從游離于國際經(jīng)濟(jì)體系之外躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。時至今日，以美國為首的西方國家不再愿意讓中國繼續(xù)在既有WTO規(guī)則體系內(nèi)發(fā)展，發(fā)起新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)進(jìn)程。中國自身也具備了參與規(guī)則制定的實(shí)力，但中國的國際制度性話語權(quán)地位與國家實(shí)力極不匹配。黨的十八大以后新設(shè)立的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)不同于經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立時的積累發(fā)展導(dǎo)向，是要為國家扛起爭奪全球經(jīng)濟(jì)治理制度性話語權(quán)的歷史責(zé)任，在制度試驗(yàn)上發(fā)揮戰(zhàn)略作用。目前的國際政治經(jīng)濟(jì)形勢主要是“零關(guān)稅、零壁壘、零補(bǔ)貼”高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則議題的擴(kuò)散、國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的主流平臺從多邊主義的WTO轉(zhuǎn)移到地區(qū)主義的自由貿(mào)易協(xié)定談判、拜登政府重拾國際主義政策應(yīng)對中國崛起等挑戰(zhàn)，這些構(gòu)成中國對外經(jīng)濟(jì)政策選擇的外部約束條件。

????????一是高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則議題逐漸形成全球經(jīng)濟(jì)治理規(guī)則的主導(dǎo)話語。國際分工的變革產(chǎn)生了新的制度需求。新自由主義范式的全球化浪潮，運(yùn)輸及通信成本降低使跨國公司能夠掌控全球價值鏈，在不同國家供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)尋找比較優(yōu)勢，國際分工體系出現(xiàn)了大量的產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易、企業(yè)內(nèi)貿(mào)易。全球貿(mào)易總額的80%與零部件、原材料和中間投入品相關(guān)的供應(yīng)鏈貿(mào)易有關(guān)，橫跨產(chǎn)品研發(fā)設(shè)計，原材料、零部件采購，組裝，運(yùn)輸，營銷，客戶服務(wù)等不同環(huán)節(jié)，中間品到最終消費(fèi)品形態(tài)轉(zhuǎn)變過程中不斷進(jìn)行跨境轉(zhuǎn)移，對“零關(guān)稅、零壁壘、零補(bǔ)貼”原則下的新一代國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則議題產(chǎn)生了強(qiáng)烈需求?！傲汴P(guān)稅”原則日益成為區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定談判的基本操作，主要削減中間品的關(guān)稅?！皡^(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”協(xié)定（RCEP）要求分階段實(shí)現(xiàn)90%貨物貿(mào)易在成員國之間零關(guān)稅，全面與進(jìn)步“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（CPTPP）更是要求成員國之間達(dá)到95%以上零關(guān)稅的貿(mào)易品比例。當(dāng)前出現(xiàn)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則高標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)更重要的是體現(xiàn)在投資政策、跨境服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的“零壁壘、零補(bǔ)貼”邊境內(nèi)措施，協(xié)商解決市場準(zhǔn)入、邊境管理、運(yùn)輸和通信基礎(chǔ)設(shè)施、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、營商環(huán)境等方面的跨境供應(yīng)鏈貿(mào)易壁壘。國家間的生產(chǎn)分工伴隨著資源要素在跨境供應(yīng)鏈上的流動和布局，技術(shù)變遷加速了生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)市場邊界的擴(kuò)張，中間品貿(mào)易過程附著航運(yùn)物流、專業(yè)服務(wù)、金融、研發(fā)設(shè)計等服務(wù)貿(mào)易，在全球供應(yīng)鏈貿(mào)易中起到黏合各環(huán)節(jié)的作用。產(chǎn)業(yè)體系、制度環(huán)境、勞動力素質(zhì)取代要素成本成為吸引投資更為重要的競爭優(yōu)勢。在此背景下，“零壁壘”原則要求成員國提高本國服務(wù)業(yè)開放水平，內(nèi)部形成統(tǒng)一規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)體系和營商環(huán)境大體一致，提高成員國在跨境服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、金融和電信業(yè)開放、出入境便利、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域的遵約要求，增加了市場準(zhǔn)入后有關(guān)行政程序和監(jiān)管措施的非歧視、透明度條款。國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的價值規(guī)范加速向主權(quán)國家境內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)體制延伸，尋求國內(nèi)規(guī)制政策和國際投資貿(mào)易規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)調(diào)與融合?！傲阊a(bǔ)貼”原則體現(xiàn)了國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則對公平競爭政策的高度關(guān)注。該原則指出市場經(jīng)濟(jì)中不能存在一個實(shí)體因所有制性質(zhì)而享有不正當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢或劣勢，避免國家提供給企業(yè)的非普惠性補(bǔ)貼行為對跨境產(chǎn)業(yè)鏈的資源配置產(chǎn)生扭曲。目前以CPTPP為代表的當(dāng)今全球最高標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易協(xié)定，公平競爭條款的內(nèi)容涵蓋8大核心訴求：簡化國有企業(yè)運(yùn)營方式、核算特定職能成本、給予商業(yè)化回報、厘清公共服務(wù)義務(wù)、稅收中立、監(jiān)管中立、債務(wù)及補(bǔ)貼中立、公共采購中立，這些涉及國有企業(yè)競爭中立、科技政策和產(chǎn)業(yè)政策、政府采購、融資條件等方面。

????????二是東亞、北美、歐盟三大全球產(chǎn)業(yè)鏈重心區(qū)域小范圍實(shí)踐“三零”規(guī)則。全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)走向區(qū)域性國際生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)率先簽署超大型區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定，先行推動內(nèi)部相互“零關(guān)稅、零壁壘、零補(bǔ)貼”，實(shí)現(xiàn)跨境生產(chǎn)—貿(mào)易規(guī)則的區(qū)域化，繼而對域外貿(mào)易產(chǎn)生擠出影響。麥肯錫全球研究院的相關(guān)研究指出，全球制造業(yè)價值鏈出現(xiàn)“縮短”的態(tài)勢，跨國產(chǎn)業(yè)鏈布局有本地化、近岸化、區(qū)域化的趨勢。幾乎所有商品生產(chǎn)價值鏈中的貿(mào)易強(qiáng)度（總出口與總產(chǎn)出的比率）都有所下降，而且在那些最復(fù)雜和交易量最大的價值鏈中，貿(mào)易強(qiáng)度的下降尤為明顯。歐盟歷經(jīng)數(shù)十年的一體化進(jìn)程，已形成共同市場，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的商品、勞務(wù)、人員和資本自由流通?！懊滥訁f(xié)定”（USMCA）是北美自由貿(mào)易最重要的國際機(jī)制。亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)整合原本由美國主導(dǎo)的“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）引領(lǐng)，美國退出TPP之后，無形中為中國深度參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)創(chuàng)造了回旋余地。沒有美國參加的CPTPP體量規(guī)模和影響力無法和RCEP較量，后者囊括了整個東亞生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，從而成為東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的主要機(jī)制平臺。歐盟共同市場、USMCA、RCEP構(gòu)成了歐盟、北美、東亞的三大制度支柱，當(dāng)然三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)之間也有諸如“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TTIP，美歐之間）、CPTPP（亞太地區(qū)）和雙邊自由貿(mào)易協(xié)定、投資協(xié)定等聯(lián)系紐帶。

????????三是拜登政府實(shí)行國際主義外交政策應(yīng)對日益加劇的中美競爭。拜登政府的戰(zhàn)略意圖仍然是謀求建立一個繼續(xù)由美國主導(dǎo)、基于規(guī)則的國際經(jīng)濟(jì)秩序，美國繼續(xù)將中國視作戰(zhàn)略競爭對手以及實(shí)行高科技領(lǐng)域?qū)θA脫鉤的政策；但拜登政府更重視運(yùn)用美國的政治領(lǐng)導(dǎo)力、聯(lián)盟一致行動，更側(cè)重渲染西方資本主義市場經(jīng)濟(jì)制度與中國經(jīng)濟(jì)制度之間的意識形態(tài)競爭，持續(xù)擠壓中國參與構(gòu)建全球經(jīng)濟(jì)治理制度的空間。因此，美國會更加積極領(lǐng)導(dǎo)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判，甚至進(jìn)一步復(fù)制試用植入“美墨加協(xié)定”的毒丸條款（Poison Pill Clause），限制中國參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系重構(gòu)的行動自由。有學(xué)者指出，目前這些高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則議題已形成了特定的核心國家集團(tuán)和內(nèi)部共識，后續(xù)將是繼續(xù)推動多邊協(xié)調(diào)和談判，形成最終的“制度秩序”向全球推廣。RCEP的簽署和“中歐全面投資協(xié)定”（中歐CAI）談判結(jié)束，目前可稍微緩解中國在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則高標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)被西方國家擠出的困境。

????????（二）國家設(shè)立特殊經(jīng)濟(jì)功能特區(qū)：國際壓力傳導(dǎo)和價值規(guī)范內(nèi)化

????????特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是黨中央和國家意志的決策產(chǎn)物，從最初基于發(fā)展導(dǎo)向的外向型經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)向制度型開放的壓力測試平臺，背后有兩大機(jī)制推動——國際壓力傳導(dǎo)和全球化價值規(guī)范內(nèi)化。一方面，國家設(shè)立特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是為了回應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則高標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)的壓力。全球經(jīng)濟(jì)治理制度性話語權(quán)的競爭是中美戰(zhàn)略競爭的一個側(cè)面。美國從“重返亞太”開始便構(gòu)思重建一套繼續(xù)由美國主導(dǎo)，基于高標(biāo)準(zhǔn)邊境內(nèi)規(guī)則的國際經(jīng)濟(jì)秩序，并且排斥中國參與，待規(guī)則體系成型后設(shè)定嚴(yán)苛的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而抬高對中國要價：要么通過談判接受已達(dá)成的規(guī)則，要么自我邊緣化，借此達(dá)到遏制中國發(fā)展的目標(biāo)。實(shí)際上，中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在這十多年來也發(fā)生了很大變化：服務(wù)業(yè)超過工業(yè)占GDP的50%以上；中國對外直接投資流量和存量位居世界前三，對外直接投資存量的80%集中在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域；2020年中國也成為世界最大的外資流入國，中國實(shí)際利用外資金額的77.7%投向服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。因此，加快構(gòu)建與國際通行規(guī)則銜接的跨境服務(wù)貿(mào)易、國際直接投資擴(kuò)大開放基本框架，也是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步適應(yīng)國際分工變革的客觀需要。國家處于世界經(jīng)濟(jì)和國內(nèi)政治的交界面，能夠直接感知并回應(yīng)國際壓力。作為一種調(diào)整和適應(yīng)行為，中國在國際體系層面積極承諾協(xié)定開放，如RCEP的簽署和中歐CAI完成談判；在國境內(nèi)設(shè)立特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，劃出特定區(qū)域有針對性開展國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的試驗(yàn)，為接下來全國范圍履行協(xié)定開放義務(wù)做好準(zhǔn)備。國內(nèi)自主改革的新理念、新思路也要在特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)率先植入，轉(zhuǎn)化為制度經(jīng)驗(yàn)，為中國更深層次地適應(yīng)運(yùn)用并參與制定國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則提供試驗(yàn)平臺?？梢哉f，特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是世界經(jīng)濟(jì)體系新思潮、新規(guī)則沖擊國內(nèi)制度環(huán)境的緩沖區(qū)，是國內(nèi)改革和國際壓力相互沖撞的交匯點(diǎn)。

????????另外，全球化價值規(guī)范的內(nèi)化對國家采取何種對外經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生重要影響。國際規(guī)范的國內(nèi)化受到兩種條件限制：前者必須有渠道進(jìn)入目標(biāo)國的國內(nèi)結(jié)構(gòu)中，而且能夠在國內(nèi)產(chǎn)生支持力量或有助于培育這種支持力量。對中國這種國家主導(dǎo)型國內(nèi)結(jié)構(gòu)而言，國際規(guī)范與國內(nèi)政治決策者理念的文化匹配（Culture Match）程度會直接影響國家看待國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則高標(biāo)準(zhǔn)議題的態(tài)度。也就是說，只有在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變遷和國家對自身利益認(rèn)知一致的情況下，國家才會積極加入這個重構(gòu)過程，并自覺將一些國際普遍規(guī)則移植到國內(nèi)。從利益分配而言，中國是這班新自由主義全球化快車中最成功的付費(fèi)搭車者（Paid Rider）。在全球價值鏈分工體系中，中國建立起了完善的產(chǎn)業(yè)鏈，創(chuàng)造了足夠的就業(yè)機(jī)會，同時提供了物美價廉的消費(fèi)品，付出了相應(yīng)代價。中國通過貿(mào)易順差、利用外資所獲得的外匯儲備，大部分用于配置美國國債資產(chǎn)，收益率大概在2.5%，這點(diǎn)收益又因美元霸權(quán)的鑄幣稅被不斷稀釋。美國可以無限制地用近乎零成本的印制美元來支付大額的貿(mào)易逆差，相當(dāng)于中國變相“補(bǔ)貼”了美國財政。過去幾十年受惠于中國的要素成本、基礎(chǔ)設(shè)施、市場規(guī)模優(yōu)勢以及政府親商政策，美國跨國公司又能從中國獲得10%-15%的年復(fù)合收益率。這龐大的利差就是中國搭上這趟全球化列車的車票，價格不菲?？傮w而言，中國崛起與過去一輪全球化深度參與國際產(chǎn)業(yè)分工是密不可分的。改革開放乃至經(jīng)濟(jì)全球化的一些價值規(guī)范已經(jīng)內(nèi)化為國家總體共識，深刻影響到中國與世界的交往方式。國家決策者認(rèn)識到一個開放的中國，符合自身的發(fā)展利益，并將對外開放確立為長期基本國策。國家積極擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)開放，愿意推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、電子商務(wù)、競爭政策、政府采購、國有企業(yè)等規(guī)則議題談判。但中國改革開放的推進(jìn)路徑是增量漸進(jìn)式的，與當(dāng)初設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)“摸著石頭過河”的意圖相似，有意避免一開始全面觸及國內(nèi)體制變革，造成系統(tǒng)性影響和排浪式反彈，而是小范圍試驗(yàn)，形成示范效果后再向更大范圍復(fù)制推廣。這種開放策略彈性較強(qiáng)，有利于控制風(fēng)險，體現(xiàn)了中央節(jié)奏控制和地方自主探索的有機(jī)結(jié)合。中國政府利用特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)率先加快推進(jìn)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，積極對外釋放中國主動銜接更高投資貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)、自覺融入國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、自動降低保護(hù)壁壘的信號。

????????（三）上情下達(dá)的部委：制度試驗(yàn)的政策設(shè)計者

????????部委作為中央政府的組成部門和直屬機(jī)構(gòu)，是國家職能的具體執(zhí)行者、中央與地方互動的中間層。這類角色在國內(nèi)政治制度框架中被賦予行業(yè)監(jiān)管權(quán)、國家重要項目審批和資金分配權(quán)；還有宏觀政策研究及相關(guān)領(lǐng)域的法律提案起草權(quán)，可以基于相關(guān)國家法律條文制定行政法規(guī)、部門規(guī)章、實(shí)施條例行使執(zhí)法權(quán)。構(gòu)成政治過程中的關(guān)鍵一環(huán)。格雷厄姆·艾利森（Graham T. Allison）的組織過程模式強(qiáng)調(diào)了國家之下政治家和官僚部門在利益界定和政策偏好的差異性；認(rèn)為政策制定權(quán)是分享的，不存在一個壓倒性的角色，即便影響力是最大的；最終政策選擇是國內(nèi)政治過程中談判形成的折中結(jié)果；正式的決策方案和政策執(zhí)行之間總是存在較大的差異。

????????政策過程是觀察中國國內(nèi)政治運(yùn)轉(zhuǎn)的一個窗口。中國特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)開展制度試驗(yàn)的政治過程中，往往是中央決策、做好頂層設(shè)計，再由部委承擔(dān)具體事務(wù)。地方政府是特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的實(shí)際建設(shè)者，負(fù)責(zé)起草制度試驗(yàn)的總體方案，經(jīng)省級政府審議后上報部委，由主管部委對口司局審核評估以及相關(guān)部委會簽，再由中共中央、國務(wù)院審議批復(fù)后正式成為國家戰(zhàn)略決策。這是第一輪政策過程，政策試點(diǎn)獲得了國家決策者的原則性同意和支持（見圖2）。但是，這些總體方案內(nèi)容主要是對開放政策試驗(yàn)措施的列舉，屬于任務(wù)清單。由于授權(quán)放權(quán)不明確，真正落地需要相關(guān)部委出臺實(shí)施細(xì)則或?qū)ｍ椪叩扰涮状胧?。地方政府在第一輪政治過程中僅是獲得決策者賦予的“試點(diǎn)帽子”，具體政策設(shè)計權(quán)和自由裁量權(quán)仍在相關(guān)部委手中。這就引發(fā)了第二輪“跑部”過程，要求地方政府與相關(guān)主管部委“一事一議”進(jìn)行頻繁的溝通和協(xié)調(diào)，層層審批、逐項審核，明確政策最終的落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，以部委文件落實(shí)中央文件。這種長鏈條的政治過程導(dǎo)致的結(jié)果是，央地互動的制度性交易成本高，試驗(yàn)在時間上形成明顯的滯后效應(yīng)，也可能產(chǎn)生開放授權(quán)的“中梗阻”現(xiàn)象。站在全國通盤考慮的立場，部委在行使國家職權(quán)上往往強(qiáng)調(diào)程序、要求、標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，講究依法合規(guī)、風(fēng)險可控以及法律法規(guī)的剛性約束。部委擔(dān)心的是“一放就亂”，產(chǎn)生監(jiān)管風(fēng)險，還會引發(fā)地區(qū)間的政策攀比，而且一些核心權(quán)力下放可能削弱其在該領(lǐng)域的行政權(quán)力和話語權(quán)。部委審批會簽階段由于立場差異或部門利益，很難協(xié)調(diào)一致，最后只好把有分歧的問題從文件中拿掉，而這些有分歧的內(nèi)容恰恰是當(dāng)前急需推動解決的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。這些因素都會導(dǎo)致特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)開展制度試驗(yàn)方案批復(fù)進(jìn)程緩慢，“自上而下”的改革授權(quán)缺乏連貫性和系統(tǒng)性，放權(quán)力度與特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)實(shí)際需求之間出現(xiàn)偏差，從而與國際談判的進(jìn)程聯(lián)動不足。

????????（四）單一制地方政府的二重性：政策執(zhí)行者和獨(dú)立利益主體

????????“所有的政治都是地方的”。美國前眾議院院長奧尼爾這句名言道出了地方政治的重要性。特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的制度試驗(yàn)任務(wù)“一分部署，九分落實(shí)”，地方政府的作用非常關(guān)鍵。地方政府在分權(quán)、分稅制背景下扮演雙重角色：既是中央政府決策執(zhí)行者，也是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體。單一制國家的地方政府必然要服務(wù)國家利益、服從國家意志。設(shè)立特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是國家行為，由中央進(jìn)行頂層設(shè)計和權(quán)力下放，但政策執(zhí)行得依靠地方政府部門在其轄區(qū)范圍內(nèi)提供落地支撐。特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)通常是地方一級政府的直屬機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)開發(fā)建設(shè)。同時，地方政府能夠從轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲取剩余索取權(quán)，自主安排人、財、物等資源要素。目前的中央—地方關(guān)系的制度結(jié)構(gòu)中，地方領(lǐng)導(dǎo)干部一方面面臨分稅制、中央事權(quán)選擇性定向下放等激勵因素，另一方面會受到上級部門的晉升考核評價、巡視和紀(jì)律審查等約束，確保地方官員對中央指令的遵從，促進(jìn)中央政策偏好與地方政策偏好的有效銜接。GDP、財政收入是地方官員升遷考核的重要指標(biāo)，地方政府的利益是“為本地謀發(fā)展”，帶有屬地化、任期制、發(fā)展導(dǎo)向的核心特征。特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)獲得了一定的特殊政策和制度優(yōu)勢后，出入境、海關(guān)、外匯、稅收等環(huán)節(jié)管理服務(wù)的開放進(jìn)度會快于國內(nèi)其他地區(qū)。積極向國家爭取這種政策含金量較高、稀缺性強(qiáng)的開放平臺，便成為地方政府的政策偏好，使之能夠在地方競爭中獲得“先行一步”的機(jī)會。這種競賽體制強(qiáng)化了地方政府在制度創(chuàng)新方面的主觀能動性，其利益和偏好深嵌于市場經(jīng)濟(jì)和地區(qū)橫向競爭之中。人事任命和紀(jì)律約束，也能約束地方官員必須在中央的戰(zhàn)略導(dǎo)向下行動。基于中國特色的央地關(guān)系分析，中央、地方政府對特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的利益界定雖不盡相同，但政策偏好大體一致。

三、國家承諾與事權(quán)配置：

中國特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)外資管理體制改革

????????當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)中出現(xiàn)的高標(biāo)準(zhǔn)議題主要是投資、跨境服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的“零壁壘、零補(bǔ)貼”邊境內(nèi)措施，對國內(nèi)體制改革的要求集中在放寬市場準(zhǔn)入，以及促進(jìn)準(zhǔn)入后的國民待遇、公平競爭議題。中國特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)針對外商投資政策的制度試驗(yàn)包括了兩個層次的博弈互動。一方面，特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是國家意志投射的空間載體，制度試驗(yàn)任務(wù)主要來自于國際層面的協(xié)定開放義務(wù)，國家通過簽署自由貿(mào)易協(xié)定和投資協(xié)定，基于互惠或?qū)Φ仍瓌t做出開放承諾；以及國家立足于吸引更多全球高端資源要素，提升自身營商環(huán)境國際競爭力的需要，單邊承諾采取更大力度的自主開放措施。這體現(xiàn)了國家與國際體系的互動過程。另一方面，特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)承擔(dān)的制度試驗(yàn)任務(wù)由部委、地方政府合作實(shí)施，部委是政策供給者，向地方政府授權(quán)使政策落地，這需要經(jīng)歷國內(nèi)政策協(xié)調(diào)過程。外商投資領(lǐng)域的規(guī)制鏈條嵌套于這種國內(nèi)政治互動過程中，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、領(lǐng)域的事權(quán)配置差異會直接影響特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)制度試驗(yàn)的有效性。

????????（一）外資準(zhǔn)入后的鏈?zhǔn)揭?guī)制

????????中國對外商投資的管理體制可視為鏈條式規(guī)制體系，貫穿市場準(zhǔn)入、商事登記、投資審批和監(jiān)管服務(wù)等不同環(huán)節(jié)，投資管理鏈條不同環(huán)節(jié)的事權(quán)在部委、地方政府之間配置。這就能解釋國家擴(kuò)大對外開放的背后為何仍存在“大門開小門不開”“準(zhǔn)入后準(zhǔn)營”隱性壁壘、“政策落實(shí)變形走樣”等操作性、程序性問題。當(dāng)中既有投資管理權(quán)力分散在部委之間，需要部門間政策協(xié)調(diào)的原因，但更主要的矛盾在于部委和地方政府之間縱向的權(quán)力收放拉扯博弈，不同管理環(huán)節(jié)的權(quán)力分配差異，都會直接影響特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的改革自主性空間。

????????首先是市場準(zhǔn)入。這是國家向外資開放本國市場的第一道門。外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單由部委主導(dǎo)設(shè)計或國家授權(quán)地方政府編制，不允許地方政府單方面自行發(fā)布負(fù)面清單或增減負(fù)面清單條目，從而確保“全國一張單”的統(tǒng)一性和權(quán)威性。在國家對外經(jīng)貿(mào)談判中，市場準(zhǔn)入的開放措施包括實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇和外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單。準(zhǔn)入前國民待遇原則，要求除了明確若干不開放的部門外，其他部門都開放，簽約國需要全面清理對外資單獨(dú)設(shè)置的準(zhǔn)入限制，確保市場準(zhǔn)入階段內(nèi)外資標(biāo)準(zhǔn)一致。這是外資公平進(jìn)入該國市場開展業(yè)務(wù)的重要前提，沒有該前提，準(zhǔn)入后的國民待遇無從談起。對外資投資準(zhǔn)入實(shí)行負(fù)面清單管理，利用“法無禁止即可為”原則約束政府對外資準(zhǔn)入的自由裁量權(quán)，通常引入“棘輪條款”來鎖定國家間談判成果。RCEP是中國簽署的首個對投資做出負(fù)面清單管理安排的區(qū)域自貿(mào)協(xié)定。在自主開放中，中國相應(yīng)制定了《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》，對不同行業(yè)分類采取放開、放寬或有序開放的差異化措施。此外，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部專門制定了市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。這是針對境內(nèi)外投資者的一致性管理措施，將中國產(chǎn)業(yè)政策、投資政策及其他相關(guān)制度中涉及市場準(zhǔn)入的內(nèi)容整合納入，為各部門事權(quán)范圍內(nèi)的政策協(xié)調(diào)提供一張“參照表”。這意味著，外資要進(jìn)入國內(nèi)市場，在經(jīng)過外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單篩選后，還要通過市場準(zhǔn)入負(fù)面清單這一關(guān)，才能獲準(zhǔn)進(jìn)入。

????????其次是商事登記。外資通過負(fù)面清單的篩查進(jìn)入國內(nèi)市場后，進(jìn)入商事登記環(huán)節(jié)。這一階段涉及外資“證”和“照”的行政許可，外資企業(yè)要獲得營業(yè)執(zhí)照和所從事業(yè)務(wù)的經(jīng)營許可證，才能具備在國內(nèi)經(jīng)營的資格。當(dāng)中的事權(quán)分配是，工商注冊登記權(quán)限一般由地方政府的市場監(jiān)管部門執(zhí)行，涉企業(yè)務(wù)經(jīng)營許可權(quán)限則由中央、地方政府分享，其中一些重點(diǎn)領(lǐng)域的審批權(quán)限仍由部委把持。外資目前能夠較快進(jìn)行工商登記注冊并取得營業(yè)執(zhí)照，成為市場主體，但要獲取工業(yè)品生產(chǎn)許可、強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證、機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格管理、業(yè)務(wù)牌照等行業(yè)許可，仍需通過相關(guān)主管部門的審批。這些審批權(quán)限高度分散，尤其是服務(wù)業(yè)因在表現(xiàn)形式、依托載體、交易方式等差異性，不同服務(wù)業(yè)的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)各異，針對機(jī)構(gòu)設(shè)立、資質(zhì)要求、股權(quán)比例、經(jīng)營范圍、高管資格有各自行業(yè)管理要求。如果說市場準(zhǔn)入是開放本國市場的“大門”，行業(yè)許可等實(shí)質(zhì)性運(yùn)營要求就成為外資準(zhǔn)入后準(zhǔn)營的“小門”。

????????再次是投資審批。外資進(jìn)行商事登記后，有了市場主體地位和指定業(yè)務(wù)經(jīng)營許可權(quán)，經(jīng)常要有一些投資項目的落地。這時，外資企業(yè)將會面對中國投資主管部門—發(fā)展改革委以及其他有投資管理職能的部門。中國目前對企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，視情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制兩種管制干預(yù)方式，對屬于《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》內(nèi)的項目實(shí)行核準(zhǔn)制。中國的投資管理是全過程橫向和縱向的分權(quán)，碎片化特征明顯，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足。投資管理權(quán)限通常按照投資金額和項目類別由中央政府和地方政府分層執(zhí)行，而且由于投資周期長、環(huán)節(jié)多，項目前期籌備、決策和實(shí)施存在職能交叉，投資審查許可的權(quán)力橫向上流散于職能部門之間。比如，發(fā)展改革部門在對投資項目進(jìn)行核準(zhǔn)前，程序上要求先履行規(guī)劃選址、環(huán)保評價、設(shè)計審查、用地預(yù)審、施工許可等前置審批。而且，在投資項目審批或核準(zhǔn)的過程中，相關(guān)職能部門審批的自由裁量權(quán)較大。這是外資長期要求提高中國政策透明度的主要訴求之一。

????????最后是要素監(jiān)管和企業(yè)服務(wù)。政府對生產(chǎn)要素自由便捷流動的監(jiān)管包括利潤轉(zhuǎn)移便利性、外商投資安全審查、通信網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)交換、互聯(lián)網(wǎng)接入自由權(quán)、人員出入境便利、對知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的保護(hù)等問題。在中國境內(nèi)，這些生產(chǎn)要素的監(jiān)管權(quán)也分散在多個職能部門（見圖3）。政府對企業(yè)的服務(wù)通常體現(xiàn)在國際仲裁、科技政策、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的制定、認(rèn)可認(rèn)證檢驗(yàn)檢測等方面，外資也同樣需要東道國為外資提供國民待遇，確保公平競爭。

????????從以上4個外商投資管理體制的主要環(huán)節(jié)看，當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)談判議題的主要關(guān)切點(diǎn)還是市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)要素流動監(jiān)管、政府對企業(yè)服務(wù)的國民待遇等。一方面要求持續(xù)壓縮投資準(zhǔn)入的負(fù)面清單，擴(kuò)大國外企業(yè)進(jìn)入本國市場的廣度；另一方面要求將勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、競爭中立、國有企業(yè)、爭端解決機(jī)制等高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則移植到主權(quán)國家內(nèi)部，延伸了國際通行規(guī)則的長臂管轄縱深。

????????（二）對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的外資管理體制改革

????????市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，中國于2013年7月就確定以“準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單”為基礎(chǔ)開展中美雙邊投資協(xié)定實(shí)質(zhì)性談判。國際議價出現(xiàn)的新情況，推動了中國正式啟動外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度改革。目前外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單修訂發(fā)布至第七版，負(fù)面清單長度（特別管理措施）壓縮至30條，全國所有自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)統(tǒng)一適用，額外允許海南自貿(mào)港版的負(fù)面清單進(jìn)一步壓縮至27條。經(jīng)過幾年試驗(yàn)后，《中華人民共和國外商投資法》最后以法律條文將這項開放措施固化。黨的十八大以來，中國在RCEP、中歐CAI談判中，均承諾實(shí)行負(fù)面清單管理的產(chǎn)業(yè)開放模式，中歐CAI的負(fù)面清單承諾更是覆蓋所有行業(yè)開放。針對國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則普遍涉及的金融服務(wù)、電信、跨境服務(wù)貿(mào)易的開放議題，中國在海南自貿(mào)港、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)建設(shè)總體方案中，相應(yīng)布置了一些先行先試的開放任務(wù)。以比較敏感的跨境數(shù)據(jù)傳輸領(lǐng)域?yàn)槔?，國家允許海南、上海臨港針對跨境電商、跨境寄遞物流、跨境支付和供應(yīng)鏈管理等應(yīng)用場景，構(gòu)建國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道和國際化數(shù)據(jù)信息專用通道。這些是國家對特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)放寬市場準(zhǔn)入的任務(wù)要求。實(shí)際上，由于市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制定權(quán)在部委手中，特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)所在地政府可自行操作的空間極其有限。因此，這些綱要式任務(wù)最終轉(zhuǎn)為政策措施還需要一個周期較長的政治過程。比如2020年6月印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》提及“允許探索實(shí)行服務(wù)貿(mào)易‘既準(zhǔn)入又準(zhǔn)營’更大力度開放模式，放寬市場準(zhǔn)入，建立跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理制度”的內(nèi)容，但直到2021年4月有關(guān)部委才發(fā)布《關(guān)于支持海南自由貿(mào)易港建設(shè)放寬市場準(zhǔn)入若干特別措施的意見》。允許海南自貿(mào)港實(shí)行服務(wù)貿(mào)易“既準(zhǔn)入又準(zhǔn)營”和建立跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理制度等開放措施目前仍然處于部委制定和報批階段。

????????商事登記環(huán)節(jié)，地方政府擁有商事登記注冊的管理權(quán)限，特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)最初能夠在權(quán)限范圍內(nèi)通過建立數(shù)據(jù)交換平臺和信息共享機(jī)制，力圖打通各部門的政務(wù)數(shù)據(jù)，借此推行“多證合一、一照一碼”和“先照后證”、商事主體登記確認(rèn)制等程序性優(yōu)化舉措，有些地區(qū)甚至喊出了“讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”的改革口號，著力解決市場準(zhǔn)入多頭審批問題。國家為更好解決“大門開小門不開”的堵點(diǎn)，進(jìn)一步改革涉企經(jīng)營許可。國務(wù)院授權(quán)特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)開展“證照分離”改革試點(diǎn)。改革內(nèi)容是中央層面設(shè)定了523項改革清單，涉企經(jīng)營許可事項按照審批權(quán)下放、直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等方式分類推進(jìn)，涉及事權(quán)調(diào)整的國家主管部門達(dá)43個。許可類事項有關(guān)資格的要求和程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和許可要求以清單形式列出，由此降低外資準(zhǔn)入后準(zhǔn)營的制度性交易成本。

????????投資審批環(huán)節(jié)，改革主要從精簡投資項目前置審批事項、審批標(biāo)準(zhǔn)化、全流程電子化審批、規(guī)范投資審批中介行為等方面入手。投資審批是分層審批的事權(quán)，中央和省市陸續(xù)下放了一批投資管理權(quán)限，使投資審批制度改革既有國家頂層設(shè)計，也有地方自主探索的成果。比如，海南自貿(mào)港打造了國際投資“單一窗口”，試點(diǎn)推行“極簡審批”投資制度，全面整合相關(guān)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)和功能模塊，為外商投資提供“一站式”服務(wù)，將投資項目核準(zhǔn)前涉及的前置審批部門，如規(guī)劃、國土、發(fā)改、住建、交通、環(huán)保整合為“一個窗口對外”，審批環(huán)節(jié)由70個減少到了4個，投資項目審批辦理時間大幅壓縮。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)為特斯拉超級工廠特大投資項目的順利落地“大開綠燈”。項目于2018年簽約，當(dāng)年便取得土地使用權(quán)、獲取施工許可證，從動工到交付，特斯拉上海工廠用了不到一年時間，創(chuàng)下了特斯拉審批速度。在這次實(shí)踐過程中，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)允許特斯拉的某些審核材料在規(guī)定時間內(nèi)暫時缺少，然后按照承諾時間后期補(bǔ)上即可。政府在非主審要件缺項的條件下依然受理和審批特斯拉項目，允許特斯拉項目的資料準(zhǔn)備、行政審批兩個步驟交互運(yùn)行。隨后上海方面將這項工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)徟鷦?chuàng)新經(jīng)驗(yàn)提煉為制度創(chuàng)新措施，發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化行政審批制度改革加快推進(jìn)重大項目建設(shè)的若干措施》，從準(zhǔn)入立項、用地管理、規(guī)劃許可、開工手續(xù)、竣工驗(yàn)收和服務(wù)效能等6方面提出23條改革措施。

????????政府的監(jiān)管服務(wù)環(huán)節(jié)，此處國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的議題密度最高，體現(xiàn)在政府采購、競爭政策、國有企業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)、勞工、環(huán)境、透明度和反腐敗相關(guān)規(guī)定等方面。這是投資準(zhǔn)入后的國民待遇、公平競爭、自由開放等營商環(huán)境要求，超出了屬于簡化程序、優(yōu)化服務(wù)的機(jī)制性問題范疇，涉及了深層次的結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾，需要從國家層面統(tǒng)籌安排和部委系統(tǒng)設(shè)計政策體系?？傮w來說，中國特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)對這些重要條款的試驗(yàn)深度是不夠的，與國家對外經(jīng)貿(mào)談判聯(lián)動性不足。甚至于中國在簽署RCEP、中歐CAI時，前所未有地對電子商務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)、競爭、政府采購等高標(biāo)準(zhǔn)議題跨領(lǐng)域地做出了承諾，特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)試驗(yàn)步伐仍落后于國際談判進(jìn)度，遑論提供托底經(jīng)驗(yàn)。目前在中央政府頂層設(shè)計中，中國內(nèi)地最高開放水平的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政策體系開始往投資自由、貿(mào)易自由、資金自由、運(yùn)輸自由、人員從業(yè)自由、跨境數(shù)據(jù)有序流動便利方向演化。比如國家允許海南、上海臨港地區(qū)部分園區(qū)建設(shè)國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道，開展國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)交互試點(diǎn)；對海南自貿(mào)港、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)稅收政策做了規(guī)定，對海南自貿(mào)港的旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)的集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、民用航空等關(guān)鍵領(lǐng)域核心環(huán)節(jié)生產(chǎn)研發(fā)的企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠稅率，以及對境外人才個人所得稅稅負(fù)接軌國際最具競爭力自由港的標(biāo)準(zhǔn)；支持跨國企業(yè)在特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)建立國際結(jié)算中心、研發(fā)中心及功能性總部，培育全球價值鏈的結(jié)算、研發(fā)、銷售、貿(mào)易、數(shù)據(jù)等高端資源配置中心功能。這些高標(biāo)準(zhǔn)開放措施旨在鼓勵高端產(chǎn)業(yè)要素、專業(yè)技術(shù)人才往特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)集聚流動。但這些放寬要素流動限制的開放政策產(chǎn)生的效果需要較長時間檢驗(yàn)。海南自貿(mào)港、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)稅收政策做了規(guī)定，對海南自貿(mào)港的旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)的集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、民用航空等關(guān)鍵領(lǐng)域核心環(huán)節(jié)生產(chǎn)研發(fā)的企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠稅率，以及對境外人才個人所得稅稅負(fù)接軌國際最具競爭力自由港的標(biāo)準(zhǔn)；支持跨國企業(yè)在特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)建立國際結(jié)算中心、研發(fā)中心及功能性總部，培育全球價值鏈的結(jié)算、研發(fā)、銷售、貿(mào)易、數(shù)據(jù)等高端資源配置中心功能。這些高標(biāo)準(zhǔn)開放措施旨在鼓勵高端產(chǎn)業(yè)要素、專業(yè)技術(shù)人才往特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)集聚流動。但這些放寬要素流動限制的開放政策產(chǎn)生的效果需要較長時間檢驗(yàn)。

????????從外商投資領(lǐng)域的制度試驗(yàn)成效看，受制于法律地位和自主權(quán)限等制度約束，中國特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則以跟跑為主，引領(lǐng)不足。這突出表現(xiàn)在，一是對敏感議題的試驗(yàn)進(jìn)度落后于中國對外經(jīng)貿(mào)談判的開放承諾進(jìn)展；二是即使是中國最高開放度的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定和投資協(xié)定內(nèi)容總體上未能跳出原來TPP的議題框架。特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)未能充分為國家提出原創(chuàng)性規(guī)則議題，在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)中的議題引領(lǐng)、愿景設(shè)置的作用亟待加強(qiáng)。

四、中國特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)核心使命：

爭取國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的話語權(quán)

????????特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是中國深度參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定，爭取全球經(jīng)濟(jì)治理制度性權(quán)力的試驗(yàn)空間。中國要從國際經(jīng)濟(jì)秩序的旁觀者、跟隨者，轉(zhuǎn)向參與者、引領(lǐng)者的角色，需要向世界貢獻(xiàn)自己原創(chuàng)性規(guī)則議題，繼而進(jìn)一步轉(zhuǎn)化落實(shí)為國際組織、國際機(jī)制中諸如代表權(quán)、發(fā)言權(quán)、投票權(quán)，以及領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則制度的制定、實(shí)施、評估、修訂、程序設(shè)計等具體的制度性權(quán)力。不可否認(rèn)，目前以CPTPP為代表的國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則一些條款遵約要求大大超出中國當(dāng)前發(fā)展階段的承受能力，貿(mào)然全盤接受甚至可能損害自身的經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢。

????????知識性權(quán)力屬于國際體系基礎(chǔ)性權(quán)力之一。實(shí)際上，對國際規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)的爭奪在某種程度上也是國家間對知識結(jié)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競爭。無論是國有企業(yè)競爭中立，還是勞工標(biāo)準(zhǔn)，目前的具體條文都是西方發(fā)達(dá)國家結(jié)合自己國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行方式，以西方政治制度、意識形態(tài)為基礎(chǔ)建構(gòu)的，并依仗其在全球經(jīng)濟(jì)治理的權(quán)勢向世界推銷。在自由主義市場經(jīng)濟(jì)看來，國有企業(yè)似乎天然與市場經(jīng)濟(jì)、公平競爭格格不入。國企本身不存在價值判斷的對錯，西方國家也有國企。國有企業(yè)可視為國家財政體制的重要組成部分，既是財政稅收的主要來源，也可將利潤計提劃撥填補(bǔ)國家的社會保障基金。國企還可協(xié)助政府發(fā)揮利益再分配的社會調(diào)節(jié)職能，比如替代政府直接提供一些廉價的公共產(chǎn)品；或是利用國有企業(yè)資金跨越自主創(chuàng)新的“死亡陷阱”，幫助國家解決原始創(chuàng)新的市場失靈問題，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)的趕超等。中國在今后的國際經(jīng)貿(mào)談判中，在接受“競爭中性”原則的同時，也要嵌入“所有制中性”的理念，反駁西方自由市場經(jīng)濟(jì)的有色眼光評判國有企業(yè)。關(guān)于勞工標(biāo)準(zhǔn)，西方發(fā)達(dá)國家忽視了世界各國發(fā)展階段的差異性，提出結(jié)社自由和集體談判，以及設(shè)立獨(dú)立工會的核心訴求，無異于披著價值觀外衣的偽善。實(shí)際上，發(fā)達(dá)國家已進(jìn)入后工業(yè)時代，早已經(jīng)歷過“剝削勞工、補(bǔ)貼資本”的發(fā)展階段，狄更斯筆下的“黑暗時代”，曾生動描述了那時西方資本主義社會尖銳的勞資階級矛盾。步入生產(chǎn)國際化階段，發(fā)達(dá)國家考慮到本國資本過剩和競爭性選舉的因素，鼓勵資本跨國流動，去攫取發(fā)展中國家廉價勞工的剩余價值，然后再通過財政稅收和社會福利體系的二次分配對內(nèi)補(bǔ)貼本國勞工，借此緩解全球化資本流動和勞動力就業(yè)崗位流失的利益不平衡矛盾。美歐等西方國家妄圖制定基于自身話語、過于超前的國際標(biāo)準(zhǔn)，打亂中國國家主導(dǎo)型的集體談判和單一工會制建構(gòu)秩序。因此，未來中國勢必要在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)中增強(qiáng)規(guī)則塑造、議題設(shè)置能力，打破西方國家對話語權(quán)的單一壟斷。

????????中國有自身的優(yōu)勢支撐特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)率先接軌并引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則議題。中國的超大規(guī)模市場優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控、治理制度的吸引力將是提升中國國際議價能力的實(shí)力基礎(chǔ).中國消費(fèi)市場還處于發(fā)展壯大階段，蘊(yùn)含大量投資機(jī)會。美國要讓大型跨國公司主動放棄不斷增長的中國市場，這種高昂代價是無法令人接受的。這就可以降低美國成功推動對華“脫鉤”乃至經(jīng)濟(jì)封鎖的有效性。市場是當(dāng)今世界重要稀缺資源，美國敢于利用毒丸條款來限制中國與其他經(jīng)濟(jì)體開展國際規(guī)則談判的自由，部分得益于其他國家對美國龐大消費(fèi)市場規(guī)模的依賴，美國方能脅迫其他國家在中美之間“二選一”。倘若中國能補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)鏈中關(guān)鍵核心技術(shù)短板，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵供應(yīng)鏈自主可控，同時擁有市場資源和技術(shù)能力，在世界經(jīng)濟(jì)體系的話語權(quán)會更加強(qiáng)大，也就具備引領(lǐng)新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的硬實(shí)力。中國此時也面臨一個有利于塑造自己規(guī)則話語權(quán)的外部環(huán)境。特朗普政府時期的“退群”外交已嚴(yán)重?fù)p害了美國國際信譽(yù)和政治領(lǐng)導(dǎo)力，即便當(dāng)前的拜登政府會重拾國際主義政策，但保護(hù)主義、單邊主義的國內(nèi)政治生態(tài)仍有傳統(tǒng)基礎(chǔ)，國內(nèi)政治的撕裂嚴(yán)重影響了美國整合國內(nèi)政治資源貫徹國家意志的能力。國會中期選舉和下屆總統(tǒng)大選結(jié)果，都會對美國對外經(jīng)濟(jì)政策走向產(chǎn)生很大不確定性。盟國自然不會將自身利益完全捆綁在美國的大選周期上。反而是中國改革開放尤其是加入WTO以來支持全球化的策略一以貫之，態(tài)度鮮明，對外開放承諾更具有可信性、延續(xù)性。國家發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)也是一種軟實(shí)力體現(xiàn)，中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)和五年期發(fā)展規(guī)劃的豐富實(shí)踐，也會對一些后發(fā)國家產(chǎn)生吸引力。實(shí)際上，面對新冠肺炎疫情這樣的“黑天鵝”事件，中國已向世界充分展示了集中力量辦大事的體制優(yōu)勢?！耙粠б宦贰毖鼐€國家和地區(qū)、RCEP可作為中國對外提供原創(chuàng)性制度模式、規(guī)則話語的首要國際空間。中國在輸出產(chǎn)能、資本的同時，可以加強(qiáng)對發(fā)展中國家的制度示范和話語引領(lǐng)。中國有條件去推動多方認(rèn)可的國際經(jīng)濟(jì)秩序愿景，適時推出帶有自己發(fā)展訴求和價值理念的議題植入到國際規(guī)則重構(gòu)進(jìn)程之中，系統(tǒng)地引導(dǎo)和影響全球經(jīng)濟(jì)治理的重大議程、發(fā)展方向，以及相關(guān)決策和實(shí)施過程。

????????展望“十四五”時期乃至2035年遠(yuǎn)景，中國特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)將在“雙循環(huán)發(fā)展格局下充當(dāng)匯聚高端要素資源，促進(jìn)雙向開放的樞紐節(jié)點(diǎn)。國家設(shè)立上海臨港、海南自貿(mào)港這類高水平開放的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，初衷是對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，加快推進(jìn)制度型開放，協(xié)助中國增強(qiáng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系的塑造能力，下一步應(yīng)該加強(qiáng)特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)對標(biāo)最高標(biāo)準(zhǔn)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的力度。

五、結(jié)語

????????特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是中國加快推進(jìn)制度型開放的試驗(yàn)田，未來應(yīng)對西方國家對華脫鉤，走向兩個平行體系的戰(zhàn)略要沖，代表國家競爭占領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的話語高地。對國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的接軌和引領(lǐng)，是特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)時序上、戰(zhàn)略層級上遞進(jìn)的任務(wù)。與國際高標(biāo)準(zhǔn)接軌是前提，首先應(yīng)該最大限度接受已經(jīng)達(dá)成共識的國際規(guī)則體系，進(jìn)入主流談判圈。中國領(lǐng)導(dǎo)人明確提出積極考慮加入CPTPP。此舉能阻礙美國順利推行對華脫鉤，避免讓其他國家在中美之間“二選一”，因?yàn)橹袊胁痪邆渑c美國實(shí)行兩個“平行市場”的實(shí)力地位，這樣也不符合中國長遠(yuǎn)發(fā)展、安全利益。因此，美國等西方國家提出的規(guī)則議題完全可以成為中國特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)大膽進(jìn)行壓力測試的現(xiàn)成菜單，積極銜接，充分試驗(yàn)，謀求主要貿(mào)易伙伴的信任，爭取與主要大國形成一些利益交匯點(diǎn)，引領(lǐng)國際規(guī)則話語和議題設(shè)置是最終目標(biāo)。完成接軌之后，中國才有機(jī)會更進(jìn)一步向世界展示自身制度特色和治理經(jīng)驗(yàn)，適時提出帶有中國利益訴求、價值理念、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的規(guī)則議題，要能夠?qū)Χ喾N經(jīng)濟(jì)制度類型充分試驗(yàn)和碰撞，比對哪種效果最優(yōu)，哪種模式更符合廣大發(fā)展中國家的利益，從而吸引新興市場國家和發(fā)展中國家群體的普遍理解、認(rèn)可和自愿接受。

????????為增強(qiáng)特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)這種國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則議題的試驗(yàn)?zāi)芰驮捳Z形塑能力，需要在國內(nèi)政治制度架構(gòu)中采取一些配套措施，讓特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)能夠充分貫徹國家意志，為特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)大膽試、大膽闖、自主改，創(chuàng)造更加寬松的制度環(huán)境。因此，應(yīng)該在國家專門立法中進(jìn)一步突出海南自貿(mào)港、上海臨港等特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”的法律地位，實(shí)行基于國家綜合授權(quán)的集約管理體制，改變自上而下的“一事一議”的改革授權(quán)邏輯，推動對既有國內(nèi)政策規(guī)制體系的“跨越”，最大限度減少來自部委—地方政府行政管理體制的掣肘，充分賦予自貿(mào)港等特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)有關(guān)行業(yè)許可、要素監(jiān)管、資源配置的政策設(shè)計權(quán)，以此維持這些功能區(qū)域的改革自主權(quán)、職能完整性。特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部可設(shè)立專職跟蹤研究國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則前沿和發(fā)達(dá)國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管規(guī)制變化趨勢的部門和人才隊伍，同步深度參與到國家對外經(jīng)貿(mào)談判之中。特別是，要盡快建立制度化的創(chuàng)新容錯機(jī)制，鼓勵大膽試驗(yàn)，消除創(chuàng)新者過失擔(dān)責(zé)的顧慮。

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